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文
摘
要
十八届四中全会闭幕5日后，被称为依法治国“升级版”的《 *** 中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得以公布。这份1.6万余字的《决定》，可谓看点频频。从其中一些关键的字眼中，可以窥见全面深化改革时代，中国的“依法治国”将如何升级。
反腐只是巧合？
10月28日18时许， *** 中央发布了十八届四中全会研究并通过的《 *** 中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》全文。
几乎同时，新华社报道了军事检察院对中央军委原副主席 *** 涉嫌 *** 犯罪案件侦查终结，并移送审查起诉的消息。
3个月前的7月29日，也发生过类似的“巧合”——就在前中央政治局常委 *** 被宣布立案审查消息公布当天， *** 中央政治局召开会议，决定今年10月在北京召开 *** 十八届四中全会，并首次以依法治国作为主题。
这种“巧合”传达的是反腐决心，是中央纪委书记 *** 那句经典的表述：这仅仅是新的开端，党风廉政建设和反 *** 斗争永远在路上。因为对于高层的违法违纪处理，任何的决定都有其考量。
在有关全面推进依法治国的决定全文发布同时，军事检察院宣布将 *** 案件移送审查起诉，背后的考量是怎样的是回应民众对反腐的关注。
徐案可以视为十八届四中全会后“依法审理的第一案”，但 *** 案件对中国推进依法治国进程的意义还不仅于此。
事实上，十八届四中全会围绕全面推进依法治国作出决定后，需要一例例个案实践来彰显中央依法治国的决心。 *** 案如此， *** 案亦然。
对 *** 案件的处理正是循法治的路，以此来聚焦人们的目光，证明依法治国不是嘴上说说，不是虚的，必须在实施过程中予以实现。
*** 案不是反腐的终结，只是开始。 *** 原副司令员杨金山的落马说明，军委的反腐决心和力度在继续深化。
十大看点解读
一：建立宪法宣誓制度。“建立宪法宣誓制度”可谓新提法。《决定》称，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。
解读：公职人员就职时向宪法宣誓，旨在通过仪式上的庄严感，让官员对宪法有敬畏之心，通过任职承诺增强其宪法意识、维护宪法权威。这实际上可谓国际惯例，在党的《决定》中部署宪法宣誓制，是践行依宪执政的承诺。
二：探索委托第三方起草法律法规草案。《决定》提出，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。
解读：探索委托第三方起草法律法规草案。目前的立法过程中，尤其是行政执法方面的立法，往往由相关行政部门起草草案，虽然也有些征求意见的程序，但或多或少受到部门利益直接影响，有碍立法公正。
委托第三方起草法律法规草案，可以避免利益集团和部门利益对立法挟持干扰，只是未来对“第三方”的规范和监管也需要更细致的规制保障。
三：对重要条款单独表决。在“深入推进科学立法、民主立法”部分，《决定》明确提出，“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。”
解读：虽然在国外非常普遍，但我们国家立法极少对某个条款进行单独表决，一般都是整体表决。整体表决可能会导致两种可能，一方面，可能会因为一些人对个别条款的不认同，使整个立法通不过；
另一方面，也可能本来大家对某个条款很不满意，但是因为概括性的通过，而导致某一条款被打包过关。
鉴于此，“对重要条款可以单独表决”这一规定是非常好的做法，旨在让立法尽大可能体现公共利益和公众意志。
四：编纂民法典。《决定》明确提出，加强市场法律制度建设，编纂民法典，引起极大关注。
解读编纂一部民法典是法学界多年的期盼，也是实现依法治国大方针的一个最扎实最基本的步骤，是非常有必要的。不过，立法须是科学化的体系化的产物，有法学学者认为，用5-8年来完成这部民法典是一个比较适合的时间。
五：积极推行 *** 法律顾问制度。在依法执政方面，“积极推行 *** 法律顾问制度”的表述引人关注。《决定》明确，建立 *** 法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
解读：实际上， *** 法律顾问制度在一些地方已经开始推进，这也是建设法治 *** 的一项具体措施。四中全会特别强调了 *** 重大决策的法律程序，在决策环节引入 *** 法律顾问，也是为了保证依法决策、依法行政。长期以来， *** 决策在合法性审查方面是有所欠缺的，因为很多公务员并不懂法律，因此在决策时，就有可能作出一些违反法律规定的错误决定。
建立这一制度，使 *** 在决策时更加科学、合法，从制度上保证决策的合法性。
六：首次关注重大决策久拖不决。《决定》提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
解读：在重大决策追责方面，“久拖不决”还是第一次提出，主要是针对决策过程中的不作为情况。
七：变立案审查制为立案登记制。改革法院案件受理制度，《决定》明确，变立案审查制为立案登记制，有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。
解读：立案审查制度是指法院在受理案件的过程中，依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查，以决定是否受理的制度。但是一直以来，现行立案审查制度存在法律规定的起诉条件过高、弹性太大、易被滥用等缺陷，立案难、起诉难现象备受社会诟病。四中全会将“有案必立”提升到如此高度，意义重大，《决定》中的这一规定是依法治国最切实的步骤。目前，中国的三大诉讼法都规定了“审限”制度，有案必立后，法院审案时间有明确规定，法官不会久拖不审，老百姓的权利就能够得到及时的保护。
八：建立法官、检察官逐级遴选制度。《决定》提出，建立法官、检察官逐级遴选制度，并明确，“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”
解读：对此，有观点认为，这说明高层意识到，我国法律职业人群在素质上是有所欠缺的。只有保证这一群体的专业性，才能使其在执法和司法过程当中的水平有所保证。
九：各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。
解读：值得注意的是，《决定》在加强法治队伍建设方面特别提及了“公职律师”的设立，提出各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。其实，公职律师并不是四中全会公报提出的新概念。
早在2012年出版的《中国的司法改革》白皮书中，就介绍了包括公职律师、公司律师队伍建设的情况。此次《决定》在这方面有个细节的变化，将党政机关设立公职律师，把公职律师的设立扩展到党委，这是一个较为新颖的表述。目前一些重大决策多首先由党委作出，党委设立公职律师，无疑在确保党委依法执政、保障决策合法性方面起到积极作用。
*** 层面有法律顾问，党委设立公职律师，则是在依法执政的层面对公权力的运行进行法治监督，而一些人民团体很多时候也具有一些公共管理职能，它们的一些作为可能会妨碍到公民权利，所以，这些团体设置公职律师，也是在扩大规范权力运行的扇面
十：政法委员会必须长期坚持。
解读：在本次四中全会上，特别论及了“依法治国”与“党的领导”之间的关系。全会《决定》指出，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，并强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。
《决定》提出，各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。
这实际上是将政法委的工作职能重新明确。在社会转型期，特别是在司法改革的大背景下，坚持政法委协调统筹作用有现实必要。一直以来，政法委的工作范畴没有清晰界定，一些基层政法委在协调办案的名头下插手案件办理，影响司法独立，规范厘清政法委职能，并强调其要带头依法办事，具有现实针对性。
对老百姓的生活有何影响
财富得到更好保护
“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。”
蓝天碧水有望回归
“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”
公权力与私权利边界更清晰
“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”
保证司法公正
“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”
“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。”
健全依法 *** 和化解纠纷机制
“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。”
“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”
让平安就在身边
“完善立体化社会治安防控体系。”
“依法严厉打击暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黄赌毒等违法犯罪活动。”
“依法强化危害食品药品安全、影响安全生产、损害生态环境、破坏网络安全等重点问题治理。”
加强和规范公共服务
“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。”
“完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”
提供完备的法律服务
“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”
“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”
“发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业。”
“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。”
全面推进政务公开
涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照 *** 信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务 *** 息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。
参与立法
“加强和改进 *** 立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与 *** 立法机制。”
“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”
“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”
参与 *** 重大决策
“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”
参与司法
“在司法调解、司法听证、涉诉 *** 等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”
“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”
参与社会治理
“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”
“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”
时时处处要尊法守法
“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”
“完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。”
“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。”
从小要学法懂法
“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。”
诚信受奖失信受罚
“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。”
司法改革的进一步部署
*** 在《说明》中称，这次全会决定在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。
推进以审判为中心，目的在于有效防范冤假错案产生。目前最高法院、最高检察院等部门已就严格实行非法证据排除规则制定了文件，正在广泛征求意见。有观点认为，严格执行非法证据排除，是推进庭审中心主义非常好的切入点和突破口。
《决定》还提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。作为法律监督机关，我国的检察院曾在上世纪50年代实行过一般监督权，但此后限缩到只对诉讼进行监督。四中全会《决定》如此规定，意味着检察机关将行政机关纳入了监督范围。下一步需要考虑的，是检察机关与监察部门之间的职权如何协调，以及检察机关如何应对工作量增加的问题。
探索检察机关提起公益诉讼，意味着检察院的诉权进一步扩大，公共利益和法治是检察机关的两大原则，而公益诉讼本身就和公共利益直接相关。 *** 在《说明》中，针对检察机关探索提起公益诉讼，提及了国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等三个领域。
此外，《说明》指出，《决定》突出考虑了反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。此外，《决定》还就法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了部署。
其中，《决定》再次提及此轮司法改革涉及的法官、检察官遴选制度，提出建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。
除了提高司法工作队伍专业能力，它能够使司法机关工作人员和律师群体之间互相融合，起到互相促进、包容的作用，让律师群体与司法机关的对抗逐渐消灭，这对法治共同体的建设是有促进作用。
四中全会《决定》还就党中央与立法机关衔接机制做了具体规定，如“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。
姊妹篇的四个“探索”
*** 说，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。“姊妹篇”的说法受到了各方关注。
他指出，全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。
决定中，提到了三个“全面”，指的是党的十八大提出的全面建成小康社会、十八届三中全会提出的全面深化改革和十八届四中全会提出的全面推进依法治国。把握三个“全面”的辩证关系，是理解“姊妹篇”的重要前提。
全面建成小康社会是目标，全面深化改革是为进一步解放发展生产力提供动力，全面推进依法治国则为前两者提供法治保障。
此外，《决定》提到的四个“善于”——善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一；四个“探索”，探索省以下地方审计机关人财物统一管理；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；探索设立跨行政区的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件；探索建立检察机关提起公益诉讼制度。具体的制度建设将开辟什么样的空间？值得期待。
起草小组成员组成的深意
*** 受中央政治局委托，就该《决定》的起草情况向全会作说明。其中， *** 就全会文件起草小组的组成作了说明。他谈到，今年1月，中央政治局决定，党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题并作出决定。为此，成立由我任组长， *** 同志、 *** 同志任副组长，相关部门负责同志、两位省里的领导同志参加的文件起草组，在中央政治局常委会领导下进行文件起草工作。 四中全会文件起草组成员组成有何讲究，其中又传递出什么信号？
这样高规格的文件起草小组成员配备，足以说明党和国家对依法治国方略的重视。由 *** 总书记亲自挂帅、担任组长，向社会各界发出依法治国的“强信号”。这不仅表明了《决定》的地位之高、穿透力之强，更奠定了以后推进依法治国的政治基础。
*** 和 *** 担任副组长，传递出不仅要依法治国，还要从严治党的信号。 *** 身为全国人大常委会委员长，主要工作就是立法，而 *** 担任中央纪律检查委员会书记，主要负责纪委工作。这两位担任文件起草小组的副组长，透露出党和国家将对依法治国方略形成强有力的执行体系。
*** 在说明中还指出，文件起草组在中央政治局常委会领导下进行文件起草工作。这一“最高规格”阵容充分体现了《决定》的分量之重和地位之高。这体现出《决定》是 *** 中央高层集体智慧的结晶。
而相关部门负责人、两位省里领导也是文件起草小组的成员。这意味着此次发布的《决定》，不仅能够登高望远、全局统筹，还非常“接地气”、结合实际。他指出，这些文件起草人身处不同部门和不同地方，能够结合实际，促进依法治国方略实施过程中，更有可操作性。
无疑，《决定》具有里程碑式的意义。这从起草小组的成员安排就能看出来，既能体现党和国家的信心和魄力，又能结合具体国情，从实际中吸收经验。这将稳步推进依法治国方略的实施。
*** 在说明中还指出，文件起草组在成立以来的8个多月时间里，深入调查研究，广泛征求意见，开展专题论证，反复讨论修改。对此，知情人士透露，“各方面的意见都可以提，都可以采纳。一方面核心决策可以总览全局，另一方面又避免各方扯皮。”他认为，这种征求各方面意见的做法，充分体现了具有中国特色的协商民主。
接下来要完善具体的制度
从2007年 *** 报告中的“中国特色社会主义法律体系基本形成”，到今年四中全会的“建设中国特色社会主义法治体系”，这些字眼变化的背后有着更深的含义。
法律体系与法治体系有着明显的区别。法治体系被摆在首要位置表明，这是依法治国理论的完善和升华，法治体系已经超越了法律范畴，对于全面推进依法治国建设将发挥统领性作用。“法治体系和法律体系最大的差别，就是法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系，而法律体系是静态的制度体系，把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了法治的整体要求。”
四中全会明确了中国特色社会主义法治体系的具体内容，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。
尽管法治体系的五个构成要件都不可或缺，但其中“高效的法治实施体系”更受关注。
法治实施体系对于法治有着决定性作用。建立高效的法治实施体系是全面推进依法治国的核心议题。法律能否得到有效实施取决于多重条件，法律必须公正而且有权威性，得到人们的信赖，得到人们的崇尚信仰；法律必须是严密的，而且具有很强的针对性和操作性；执法的机构必须是权责清晰，执法人员素质必须良好，能够严格公正规范文明执法；要有一套确保法律事实的激励机制和责任追究机制；要有一套完善的监督救济机制，其中司法监督和舆论监督至关重要。接下来的工作，就是需要完善具体的制度，比如宪法的违宪的审查、在宪法条文执法过程中和司法活动当中对违宪的申诉和救济的途径等。
《决定》提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。此举表明司法公正已经被提到更加重要的位置。“在整个社会公正中，司法公正具有引领作用。如果司法不公、程序不公，特别是冤假错案，就有致命的破坏作用。这是对司法公正重要性的最高评价，同时也是最严格要求。下面一系列的改革、完善，都是围绕着怎么更好地达到司法公正来进行。
（本文综合《网易新闻》，《新浪新闻》，《人民日报》、“澎湃”，以及瞭望智库公开发布内容整理）
《决定》一出，引起哗然。为此，瞭望智库特邀请电子科学研究院的高级研究员、新华社瞭望智库特约研究员白倩倩、刘欢、李路和蔡宁四位博士，对四中全会的决定与您进行面对面全面解读，让您对决定有更深的理解。
时间定于今晚8点（2014年10月29日，本周三）。
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