本
文
摘
要
每个人或者每个机构都有自己的观测角度。站在我们新经济100人的角度来看，2016年最重要的公共政策之一，是2016年10月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。原文说：
现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。这个意见最重要的一点是，明确所有权、承包权、经营权的三权分置。
中国上一次具有重大影响的土地政策，是家庭联产承包制。我们曾经采访过小岗村当年按下手印的严金昌。他回忆当年：
当时实在没办法，被生活逼迫啊，干一天活拿几分钱，一年一人分200斤粮食，哪够呢？小岗村有115人，800多亩土地，决定包产304亩，平均分配给20户人家。村民白天黑夜都在干活，月亮上来了看着光就下田。
家庭联产承包制经过这些年，已经不合时宜了。
一方面，小农经济的方式生产，技术含量低、专业性不强，产量低。
另一方面，大量 农村人口进城务工，原有土地抛荒或者转租给邻居、亲戚种植。从人群结构来看，现在散户种地的都是60后、70后，80后就不种了，90后就更别谈了。
一定数量的土地集中在部分专业农户、企业手里，进行规模化、现代化的生产，是中国农业必由之路。不过，障碍首先在于中国土地政策的不明朗。
按照规定，农村土地的所有权归集体，然后承包权给农民。很长时间农民是没法靠土地变现的，除了种田以外。并且，也不能进行抵押。后来，出现了农民将承包的土地转给种粮大户，按照亩数和年份收取租金。势头不可挡。
以安徽省滁州市定远县天河乡河西村为例，村子里包地50亩以上的农户有20来户。只有几亩地的散户只占不到40%，全都是年纪大了没法外出打工的，种地也只能供自家口粮。其他稍微年 *** 的都外出务工了。
规模经营的优势，可以用一组数字来说明。2013年，农业部第一次在全国范围内开展大规模的种粮大户和粮食生产合作社摸底调查，
我国目前共有种粮大户68.2万户，占全国农户总数的0.28%；
经营耕地面积1.34亿亩，占全国耕地面积的7.3%。
这些种粮大户的粮食产量达1492亿斤，占全国粮食总产量的12.7%。
调查显示，我国种粮大户粮食平均亩产486公斤，高出全国平均水平133公斤。
种田大户拿到的是经营权。但是，在很长时间里，国家对经营权的态度并不明朗，没有相关的、比较完善的产权保护法律的，就是中央政策出台，跟农户签流转协议，村民大会通过，到农经站备案，协议是非格式合同。后来，有些地方做试点，比如成都就是经营权证，市农委给你盖章确认：一旦证件从我这里流转给你了，我就不能轻易拿回来。
农业是一个长期投入的事，如果是经济作物的话，可能前四五年都是纯投入期。如果经营权没有保障的话，很容易亏得血本无归。并且，没有确权的话也不能进行抵押融资，难以继续扩大规模。
我们可以梳理一下本世纪以来土地政策，可以看到2013年以后国家对所有权、承包权、经营权“三权分置”的态度逐渐明朗起来（看答案末尾附录）。
目前国家推行的规模经营是以家庭农场、合作社等为主。2015年，农业部经管总站对34万家庭农产进行统计分析。
经营土地面积5191.4万亩，其中耕地4310.9万亩，平均每个家庭农场经营耕地125亩。土地来源里，承包的879.3万亩，占20.4%，流转经营的3186.9万亩，占73.9%，其他方式的244.7万亩，占5.7%。
注意，2013年农业部摸底调查的数据是，承包农户平均经营耕地面积是7.5亩。
至于这个政策的影响，也要几年后看出来。唯有确权之后，资本才能涌进农业产业链的上游——生产。资本的进入，会推动中国农业技术水平、人才数量的发展。无论是美国的规模化路径，还是以色列日本的集约化路径，都离不开这些。
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附录：
2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。
2005年1月，《农村土地承包经营权流转管理办法》，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。
2008年10月，《 *** 中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
2009年2月，1号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。
2013年1月，1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。
2014年1月，1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
2015年2月，1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，引导土地经营权规范有序流转，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业；对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；充分发挥县乡农村土地承包经营权、林权流转服务平台作用，引导农村产权流转交易市场健康发展。
2016年1月，1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，深化农村集体产权制度改革，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点。截至2月整省确权试点省份已达22个。
2016年3月，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，授权北京市大兴区等232个县（市、区）、天津市蓟县等59个县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点。
2016年10月，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，指出始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，逐步完善“三权”关系。
