本
文
摘
要
六、北京市朝阳区自然之友环境研究所诉山东金岭化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案
【基本案情】
金岭公司下属热电厂持续向大气超标排放污染物，并存在环保设施未经验收即投入生产、私自篡改监测数据等环境违法行为。2014年至2015年间，多个环境保护主管部门先后对金岭公司进行了多次行政处罚，山东省环境保护厅责成其停产整改、限期建成脱硫脱硝设施，环境保护部对该公司进行过通报、督查。自然之友诉请人民法院判令被告停止超标排污，消除所有不遵守环境保护法律法规行为对大气环境造成的危险；判令被告支付2014年1月1日起至被告停止侵害、消除危险期间所产生的大气环境治理费用，具体数额以专家意见或者鉴定结论为准等。
【裁判结果】
在山东省东营市中级人民法院审理本案期间，金岭公司纠正违法行为，全部实现达标排放，监测设备全部运行并通过了东营市环境保护局的验收。经法院主持调解，金岭公司自愿承担支付生态环境治理费300万元。为了保障社会公众的知情权，法院在双方当事人达成调解协议之后，依法公示调解协议内容，并在公告期间届满后，对调解协议内容是否损害社会公共利益进行了审查，确保调解符合公益诉讼目的，生态环境损害能够得到及时有效救济。该案调解书经双方当事人签收已发生法律效力。
【典型意义】
本案涉及公用事业单位超标排放的环境污染责任。金岭公司系热电企业，在生产过程中多次违法超标排放，对大气造成严重污染。诉讼中，金岭公司积极整改，停止侵害，实现达标排放，监测设备正常运行，使本案具备了调解的基础。法院依法确认该企业存在向大气超标排放污染物等违法事实，并依照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定，对调解协议内容进行公示，公告期间届满又对调解协议内容进行审查后出具调解书。该案对于督促公用事业单位在提供公共服务过程中履行环境保护责任，依法保障社会公众在环境公益诉讼案件调解程序中的知情权、参与权，做了有益的探索，具有良好的示范意义。
【点评专家】
孙佑海 天津大学法学院院长、教授
【点评意见】
关于环境民事公益诉讼案件能否适用调解的问题，在制定相关司法解释时有过争论。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条明确规定，在办理环境民事公益诉讼案件中可以采用调解方式。本案中，山东省东营市中级人民法院根据该司法解释，采用调解方式成功解决了一起在全国有重大影响的环境民事公益诉讼纠纷，取得了良好的社会效果。在环境民事公益诉讼案件中适用调解方式，需要认真把握以下几点：一是对社会公共利益的保护不能仅仅寄希望于通过单一途径或单一方式，多元矛盾纠纷解决机制不失为另一种有效选择；二是对环境民事公益诉讼案件进行调解，符合构建社会主义和谐社会的要求，且具有成本低、效率高、社会风险小、节约司法资源等优势；三是根据权利和义务相一致的原则，既然环境民事公益诉讼的原告负担着诉讼中的一切义务，那么，其也理当享有完整的诉讼权利，包括处分权在内，否则不公平；四是鉴于该类公益诉讼的性质，应当强化监督，人民法院不仅要对调解协议依法进行公告，听取社会公众的意见和建议，而且公告期满后还要进行认真审查，认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，才可以出具调解书。东营市中级人民法院在案件的办理中，悉心关照环境民事公益诉讼的特点，根据“有限调解”等原则，对环境民事公益诉讼调解的特殊模式予以考量，凸显环境民事公益诉讼不同于一般民事诉讼的特征，取得了宝贵的经验，对今后办理类似案件，具有良好的示范性。
七、江苏省镇江市生态环境公益保护协会诉江苏优立光学眼镜公司固体废物污染民事公益诉讼案
【基本案情】
优立公司是江苏省丹阳市一家生产树脂眼镜镜片的企业。2006年，丹阳市环境保护科技咨询服务中心作出的环境影响报告表认定，当地眼镜生产加工企业因树脂镜片磨边、修边工段产生的树脂玻璃质粉末废物为危险废物HW13。2014年4月至7月期间，优立公司将约5.5吨该类废物交给3名货车司机，倾倒于某拆迁空地，造成环境污染。丹阳市环境保护局对污染场地进行初步清理，将该废物连同被污染的土壤挖掘并予以保管。镇江公益协会提起诉讼，请求判令优立公司采取措施消除污染，承担固体废物暂存、前期清理以及验收合格的费用，或者赔偿因其环境污染所需的相关修复费用234400元。
【裁判结果】
江苏省镇江市中级人民法院一审经委托鉴定查明，案涉树脂玻璃质粉末废物不在《国家危险废物名录》之列，原环评报告将其评定为危险废物不符合法律规定，遂向丹阳市环境保护局、当地眼镜商会发出司法建议，建议依法重新评定该类固体废物的属性，准确定性。后经组织评定，确认该类废物不具有危险特性，可交由第三方综合利用或者以无害化焚烧等方式进行处置。一审法院根据评定报告再次提出司法建议，建议为该类废物建立集中收集处置体系。丹阳市眼镜商会采纳了该建议，参照固体废物相关环保管理要求，采取转移“五联单”的办法管理，并将该类废物运交垃圾发电厂焚烧发电。丹阳市环境保护局对新的评定报告予以认可，同意丹阳市眼镜商会提出的该类废物集中处置方案，并表示愿意监督优立公司依法处置剩余废物。一审法院遂判令优立公司在丹阳市环境保护局的监督下按照一般废物依法处置涉案废物。宣判后，双方均未上诉，一审判决已生效。
【典型意义】
本案涉及固体废物污染责任的认定问题。法院在案件审理中积极采取委托鉴定、调查等方式，依照固体废物污染环境防治法的规定，依法确认案涉固体废物的属性，较好发挥了司法的能动作用。鉴于对该类废物属性的确定和管理，将影响当地眼镜产业数百家企业的生产模式，以及区域危险废物处置能力的调整，法院发出司法建议，推动和督促当地眼镜商会和环境保护主管部门依法纠正了长达十余年的行业误评，鼓励、支持地方 *** 和行业组织采取有利于保护环境的固体废物集中处置措施，绿色了治理固体废物污染的难题，促进了清洁生产和循环经济发展，对于充分发挥环境公益诉讼推动公共政策形成的功能，具有较好的示范意义。
【点评专家】
王子健 中国科学院生态环境研究中心研究员，国家863计划“化学品风险管理与控制”重大项目首席科学家
【点评意见】
本案关于树脂眼镜镜片修边工艺段粉末是否具有“危险特性”的认定过程具有典型性。《国家危险废物名录》规定，可以从两个方面认定固体废物是否具有危险特性。首先看废弃物是否列入了《国家危险废物名录》。本案中，地方眼镜行业技术服务部门的环评报告将其认定为危废（HW13），但是眼镜镜片材料从属性上并不符合“非特定行业的废弃的离子交换树脂（900-015-13）”。本案中的树脂指的是镜片树脂，而不是离子交换树脂。离子交换树脂在工业上和废水处理中用来吸附重金属等阳离子或氰化物等阴离子，因此在废弃阶段可能含有毒性残留物。对固体废物是否具有“危险特性”不明确时，还可以采用《国家危险废物名录》规定的“危险废物鉴别标准和鉴别方法”予以认定，而本案的分析测试结果也表明该固体废物不具有危险性。危险废弃物危害性质的鉴别及其处理处置费用十分高昂，因此，准确鉴别固体废物的危险特性在环境损害认定和赔偿中至关重要。本案中有机镜片树脂可分为天然树脂和合成树脂两种。其中的天然树脂不具有危害属性；合成树脂主要是烯丙基二甘醇酸脂烯（CR39）、聚碳酸酯（PC）和甲基丙烯酸甲酯（PMMA），也不具备物理、环境和健康危害特征。然而许多无毒原材料生产的物品为了达到使用功能性要求可能会加入一些有毒化学物质，对这些化学物质的危害性质界定是需要将来在法律法规中予以明确的。
八、江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案
【基本案情】
鸿顺公司多次被环境保护主管机关查获以私设暗管方式向连通京杭运河的苏北堤河排放生产废水，废水的化学需氧量、氨氮、总磷等污染物指标均超标。江苏省徐州市铜山区环境保护局曾两次对鸿顺公司予以行政处罚。徐州市人民检察院作为公益诉讼人，于2015年12月28日向徐州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令鸿顺公司将被污染损害的苏北堤河环境恢复原状，并赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失；如鸿顺公司无法恢复原状，请求判令其以2600吨废水的生态环境修复费用26.91万元为基准，以该基准的3倍至5倍承担赔偿责任。
【裁判结果】
江苏省徐州市中级人民法院一审认为，鸿顺公司排放废水污染环境，应当承担环境污染责任。根据已查明的环境污染事实、鸿顺公司的主观过错程度、防治污染设备的运行成本、生态环境恢复的难易程度、生态环境的服务功能等因素，可酌情确定该公司应当承担的生态环境修复费用及生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失，遂判决鸿顺公司赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共计105.82万元。宣判后，鸿顺公司以一审公益诉讼人徐州市人民检察院为被上诉人提起上诉。江苏省高级人民法院二审认为，污染物排放点的环境质量已经达标不能作为鸿顺公司拒绝承担生态环境修复费用的理由，一审判决以2.035倍作为以虚拟治理成本法计算生态环境修复费用的系数并无不当，以查明的鸿顺公司排放废水量的四倍计算生态环境修复费用具有事实和法律依据。二审判决驳回上诉，维持原判。
【典型意义】
该案是全国人大常委会授权检察机关试点提起公益诉讼以来人民法院依法受理的首批民事公益诉讼案件，也是人民法院审理的第一起检察机关试点提起公益诉讼的二审案件。一审法院注重司法公开，体现公众参与，合议庭由审判员和人民陪审员共同组成，庭审向社会公开并进行视频、文字同步直播。庭审时邀请专家辅助人就环境保护专业技术问题提出专家意见，较好地解决了环境资源案件科学性和公正性的衔接问题。该案尝试根据被告违法排污的主观过错程度、排污行为的隐蔽性以及环境损害后果等因素，合理确定带有一定惩罚性质的生态环境修复费用，加大污染企业违法成本，有助于从源头上遏制企业违法排污。二审法院依据民事诉讼法、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》审理检察机关提起公益诉讼的二审案件，对于完善该类案件二审程序规则起到了示范作用。
【点评专家】
李浩 南京师范大学中国法治现代化研究院研究员
【点评意见】
本案是一起非常值得关注的具有典型意义的案件。这是检察机关作为公益诉讼人提起诉讼且进入第二审程序的首例民事公益诉讼案件。由于是第一案，它也提出了一些在程序上值得注意、值得重视、值得研究的问题。
首先，在被告提起上诉的情况下，如何确定检察机关在第二审程序中的称谓？在民事诉讼法中，只有上诉人和被上诉人，检察机关在二审中如何称谓？是继续称谓公益诉讼人还是称谓被上诉人？考虑到民事诉讼第二审程序的特点，二审判决将提起诉讼的徐州市人民检察院列为被上诉人（公益诉讼人）。应当说这是相当有智慧的做法，既充分关照了民事诉讼的特点，又保留了第一审中检察机关公益诉讼人这一特殊称谓。第二，在被上诉人未提交答辩状的情况下，程序如何进行？检察机关是否需要提交答辩状？这对于检察机关来说，恐怕是第一次遇到的问题。检察机关熟悉的情形是刑事诉讼中被告提起上诉进入第二审程序。对于此种情形，虽然根据刑事诉讼法的规定法院要把上诉状的副本交送同级人民检察院，但并未规定检察机关可以提交答辩状，事实上检察机关也不会提出答辩状。但是，依照民事诉讼法的规定，被上诉人是可以提交答辩状的。作为被上诉人的徐州市人民检察院会作出何种选择呢？在本案中，检察机关未提交答辩状。当然，不提交答辩状，在程序上也是合法的，因为按照民事诉讼法的规定，答辩是被上诉人的一项权利，既然是权利，就可以放弃。对于对方当事人不提出答辩状的情形，立法者在制定民事诉讼法时是有预估的，在第一百六十七条中规定不提出答辩状的不影响法院对案件的审理。所以二审法院适用民事诉讼法的这一规定化解了上诉案中的这一新问题。第三，二审是采取开庭审理还是径行裁判的方式。公益诉讼案件是社会影响大、民众关注度高的案件，所以该案在第一审中不仅由两名审判员和三名人民陪审员组成合议庭开庭审理，而且将庭审情况用图像、文字向社会进行了直播。进入第二审之后，要不要开庭审理？民事诉讼法第一百六十九条对二审案件规定了开庭审理和径行裁判两种审理方式，以开庭审理为原则，但经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。本案虽然是公益诉讼案件，但由于上诉人在上诉时并未提出新的事实、证据或者理由，所以二审法院决定采用径行判决的方式。综上，二审法院通过适用民事诉讼法，妥善地解决了第一案中遇到的新的程序问题。
九、贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民 *** 环境行政公益诉讼案
【基本案情】
丁旗镇 *** 将位于贵州省镇宁县与六枝特区交界处的原龙岩飞机制造厂用地后山地块约5亩场地作为丁旗镇生活垃圾临时堆放场，其辖区内的龙滩村村委会也组织将该村生活垃圾集中倾倒至垃圾堆放场附近。2015年11月，六盘水市六枝特区人民检察院向丁旗镇 *** 发出检察建议书，建议丁旗镇 *** 在一个月内将倾倒的垃圾清理完毕，并恢复地块原状，责令龙滩村村委会停止垃圾倾倒。因丁旗镇 *** 未按期进行回复，六枝特区人民检察院作为公益诉讼人提起行政公益诉讼，请求确认被告未依照法律规定选址垃圾堆放场的行政行为违法；判令被告履行法定职责，责令其辖区内的龙滩村村委会停止在该地块倾倒垃圾；判令被告采取补救措施，将该地块的垃圾清除，恢复该地块原状。2016年2月，丁旗镇 *** 向龙滩村村委会发出通知，禁止该村倾倒垃圾，并组织人员、车辆将临时堆放场的垃圾清运完毕。
【裁判结果】
贵州省清镇市人民法院一审认为，丁旗镇 *** 选址堆放该镇生活垃圾的行为，是其实施社会管理和公共服务职能的行为，但其选址未经环境卫生行政主管部门指定，垃圾堆放场亦未采取防扬散、防渗漏、防流失、防雨等防治措施，造成较严重的环境污染。公益诉讼人在发现违法行为后，向丁旗镇 *** 发出检察建议，但丁旗镇 *** 并未积极进行整改，在本案审理过程中，丁旗镇 *** 才履行其管理职能将垃圾清运，但还未达到使生态环境明显改善的效果。由于本案受理后，丁旗镇 *** 已向其辖区内的龙滩村村委会下达通知，禁止该村在该地块倾倒垃圾并将原有垃圾清理覆土，一审法院遂判决确认丁旗镇 *** 选址垃圾堆放场的行政行为违法；限丁旗镇 *** 按照专家意见及建议继续采取补救措施，确保该区域生态环境明显改善；驳回公益诉讼人的其他诉讼请求。宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已生效。
【典型意义】
本案是《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》施行后首例由人民法院跨行政区划管辖的检察机关提起公益诉讼试点案件。对环境公益诉讼案件实行跨行政区划管辖，有利于克服地方保护、督促行政机关依法履职，对于保护生态环境具有积极的作用。在本案审理过程中，被告积极履行其行政管理职能，公益诉讼人的诉讼目的部分得以实现，人民法院在公益诉讼人未明确申请撤回该部分诉讼请求的情况下，对该部分诉讼请求未予支持，符合行政诉讼法的规定。该案对于人民法院在行政诉讼法、民事诉讼法和全国人大授权决定的框架下依法稳妥有序审理检察机关提起的公益诉讼案件，具有示范意义。
【点评专家】
马怀德 中国政法大学副校长、最高人民法院特邀咨询员
【点评意见】
行政公益诉讼是一种全新的事物。根据全国人大常委会关于检察机关在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点的授权，对相关行政行为进行监督，是检察机关行使监督权的一种新形式。
正确认识行政公益诉讼试点工作，需要把握好三个关键词，第一是“公益”，公益诉讼一定是代表公共利益，维护公共利益，而不是维护私人利益；第二是“诉讼”，公益诉讼人必须通过诉讼的方式来实现维护公益的目的，尽管其本身具有法律监督的职责，但是一旦进入了诉讼，就要符合诉讼的规律和要求。第三是“检察机关”，检察机关的法律监督职能和公共利益的诉讼代表人这两种职能发生某种意义上的重叠或者结合之后，确实有别于民事公益诉讼中社会组织提起的公益诉讼，在诉讼中坚持正当程序原则，不仅仅是对裁判者、审理者而言，也适用于任何一方诉讼参加人。
本案公益诉讼人起诉后，行政机关主动履职，检察机关提起公益诉讼所发挥的监督效果十分明显，较好地实现了立法机关授权目的。审理者关照公益诉讼的特点，根据生态环境是否得到明显改善等，对行政机关履行法定职责范围的判断标准进行了探索和创新，并注意在法律授权的框架内开展试点，坚持正当程序基本规则，在作出对一方当事人不利裁决前，充分听取其辩论意见，作出行政机关已履行其行政管理职能、公益诉讼目的部分实现的认定，对类案处理发挥了较好的示范效应。
十、吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案
【基本案情】
白山中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施就投入使用。吉林省白山市人民检察院调查发现白山中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对白山中医院排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量等均超过国家标准。白山市卫生和计划生育局在白山中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验为合格。白山市人民检察院提起诉讼，请求判令白山市卫生和计划生育局于2015年5月18日为白山中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为违法；白山市卫生和计划生育局履行法定监管职责，责令白山中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改；白山中医院立即停止违法排放医疗污水。
【裁判结果】
吉林省白山市中级人民法院一审认为，在白山中医院未提交环评合格报告的情况下，白山市卫生和计划生育局对其《医疗机构执业许可证》校验合格，违反相关法律法规规定，该校验行为违法。白山中医院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险，白山市卫生和计划生育局未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。白山中医院未安装符合环保要求的污水处理设备，通过渗井、渗坑实施了排放医疗污水的行为，产生了周边地下水及土壤存在重大环境污染风险的损害结果，应当承担侵权责任。遂判决确认白山市卫生和计划生育局于2015年5月18日对白山中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令其履行监管职责，监督白山中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改；白山中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已生效。
【典型意义】
本案涉及卫生行政许可及医疗污水污染地下水水体、土壤等环境要素的保护问题，系检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼，对检察机关提起公益诉讼的程序进行了有益探索和实践。人民检察院依法创新环境公共利益司法保护方式，积极提起行政附带民事公益诉讼，督促行政机关依法履行监管职责，监督行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任，避免了重大环境污染事件的发生，取得了良好的法律效果和社会效果。人民法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼分别立案，由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式，在行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人，充分保障了行政管理相对人发表意见的权利，同时通过民事诉讼程序依法确定白山中医院的民事责任，对于妥善协调同一污染行为引发的行政责任和民事责任具有示范意义。
【点评专家】
肖建国 中国人民大学教授，最高人民法院特邀咨询员
【点评意见】
这是基于环境污染引发的全国首例行政附带民事公益诉讼案件，行政公益诉讼判决与民事公益诉讼判决由法院同一合议庭于同日分别作出，两案当事人都服判息诉，判决均已发生法律效力。而且诉讼提起后，被告行政机关积极采取补救措施，筹措资金，监督中医院污水处理设施的整改工作。可见，该案对于矫正行政机关在履行法定职责时的懈怠行为，强化依法行政理念，防止行政相对人因违法排放医疗污水而造成重大环境污染风险，具有重要的现实意义，法律效果和社会效果良好。
本案凸显了行政附带民事公益诉讼在审理程序上的巨大优势，即：在两种诉讼中存在着某些共同的事实和证据问题时，通过附带诉讼的方式，由同一审判组织在同一程序中查明这些事实、认定这些证据，既可以节省时间，又能够避免相互矛盾的判断。当然，对于两种诉讼中相异的事实及证据，合议庭可以行使诉讼指挥权，将两种程序分开处理，同时或先后分别作出两个判决。不过，该案附带民事公益诉讼的被告是一家公立医院，自身承担着救死扶伤的公益职能。法院判决被告“立即停止违法排放医疗污水”，可能引发公众对医院是否会因此受到影响关门整顿，病人无法正常诊疗就医、生命健康权受到损害的质疑。因此，附带诉讼的判决说理中，只有阐明保护环境公益的必要性和紧迫性，裁判内容的可执行性和妥当性，裁判结果才具有正当性和说服力。
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编辑：田丹丹
