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1984年中央的一个内部文件称为“现行生育政策”，以区别于“一孩化”时期生育政策。

但“现行生育政策”的产生，却遇到诸多困难，由于“独女户”迟迟没有纳入其中，“现行生育政策”在一个较长时期，与“一孩化”政策区别有限。

1、“一胎”还是“二胎”？

1981年9月10日， *** 中央书记处召开第122次会议。会议提出改变和改革“一孩化”的生育政策，这表示中央“一线领导”对“一孩化”生育政策执行后果有疑虑。

国务院总理认为：

“真正工作抓得紧的，强迫命令相当严重。在中国这么一个国家，只要一胎是不可能的。只强调一胎，命令主义还要大发展。四川的命令主义够严重的，相当一些地区，跑到外地去生，生了以后带回来。”

现在回头再看这个讲话，可以说，这一讲话的正确性是用极为惨痛的代价证明的。

国务院领导在此次会议上明确提出可供选择的两种具体政策方案。

“至于农村计划生育放宽到什么程度，有两个方案：

第一，提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎。

第二种，一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎。”

国务院领导对“有实际困难的”作出解释，“第一胎生育女孩的，还可以再生一胎”。会议要求，“不管采取哪一种方案，都要切切实实做好工作。”

在上述两套可供选择的方案中，国务院领导明确把生育两胎放在首选方案。

应当明确的是，国务院领导提供两套可供选择的方案并不属于一个层级，即这是一个有着巨大差别的两个方案。

第一个方案的优越性和现实可行性，远远高于后一个方案，在实际过程中容易得到落实，且不易产生诸多的负面影响，付出不必要的代价。

中央书记处会议是1981年9月10日召开的，作为中央“一线领导”提出的生育政策“两选一”方案，真正得到落实，即将其中的“独女户”真正在“现行生育政策”中得到体现，则是十年以后，即到1991年才最终确认。

中央“一线领导”提出的政策动议，需要历经十年时间才在实践中得以落实，这在20世纪80年代诸多政策的产生过程中是十分罕见，可能也是绝无仅有的。

2、为何放弃“二胎”方案？

中央书记处第122次会议结束后，按照这次会议精神：

“请陈慕华同志根据书记处讨论的意见，走走群众路线，找有关专家和基层同志讨论一下这个问题，10月底拿出一个简明扼要的文件，先发给各省区市党委征求意见，然后在11月中央工作会议上，再征求各省区市党委书记的意见。”

为此，陈慕华要求国家计划生育委员会在全国征求29个省区市和党委书记对生育政策两种方案的意见。

根据国家计划生育委员会党组给中央的报告，当时全国29个省区市中，26个省区市党委上报了具体意见。

同意第一方案的有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等6个省、自治区；

同意第二方案的有北京、天津、内蒙古、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、青海等15个省区市和全军计划生育领导小组；

河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省市则主张不改变《 *** 》的政策口径，在具体掌握上可以松一些。 *** 、新疆、宁夏等3个自治区未报意见。

这表明，改变“一孩化”生育政策，在当时的省区市一级党委和 *** 中遭遇到相当大的阻力。

为什么选择二胎的，全国只有6个省区，而大多数省区市选择了更加严格的政策？

那时的宋健等知名学者在《人民日报》、《光明日报》等报刊上发表的人口形势严峻性以及严格控制人口的文章，是否对这些省区市的领导所作的决定产生了重要影响，这是人们关注的。

宋健团队研究的成果“中国百年人口预测”，已经通过陈慕华上报政治局和政治局的每一位成员。

其主要观点，即只有一对夫妇生育一个孩子，才能实现12亿人口奋斗目标的观点，与中央核心领导层 *** 、陈云的观，点是完全一致的，与 *** 、王震等人的观点高度一致。而中央核心领导层的认识，大多数的地方领导应当是知晓的。

上述选择，既反映了当时大多数省区市和省区市的主要领导，对严格控制人口增长的急切心情（这种急切心情，并不一定从实际出发，使政策真正能够得到群众拥护，又能够达到有效控制人口增长的目的)，同时也反映了大多数省区市的主要领导与中央核心领导认识的高度一致。

中央“一线领导”提出的“两选一”的两个方案，当时的主管部门——国家计生委和大多数省区市也就选择相对较紧的第二个方案。

根据国家计划生育委员会党组后来给中央的报告，“经过上下多次征求意见，大家对第二种方案的意见比较一致”。在此情况下，国家计划生育委员会建议实行第二种方案。

中央“一线领导”也暂时放弃了所提第一个，即生育二胎的方案。

这可以解释，为什么中央将“现行生育政策”最终锁定在“独女户”，即一胎半的生育政策上。因为这毕竟得到了当时全国三分之二以上省区市主要领导的认可和同意。

在全社会都对严格控制人口增长一边倒的情况下，当时的大多数省区市和国家计划生育委员会的主要负责人也都希望人口控制得越严越好，而中央“一线领导”则希望生育政策要得到大多数群众的拥护支持，生育政策应当相对宽松一些。虽然两方出发点都是希望能够有效控制人口增长，但在采取怎样的生育政策方面，却有着不同的认识。

正是这样不同认识形成博弈，决定了20世纪80年代生育政策的基本走向。

3、“现行生育政策”的提出

1982年2月9日， *** 中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，这就是中央11号文件，1984年中央给国家计生委的一个通知中，这个指示正式被称为“现行生育政策”。

中央11号文件制定的生育政策，主要包括四部分内容。

一是国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。所谓“特殊情况”，是指一些省区市在《 *** 》发表后规定个别特殊情况经过批准可以生育二胎。

二是农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，特殊有困难的家庭可以生育第二胎。

三是少数民族可以有更为宽松一点的生育政策。

四是晚婚、晚育，并制定了晚婚、晚育的标准。

1982中央11号文件提出的生育政策，与此前已经推行3年的“一孩化”生育政策比较，如果生育政策中不包含“独女户”，实际是对“一孩化”生育政策的肯定和延续。

虽然11号文件提出的生育政策与“一孩化”有所区别，对于城镇，11号文件首次提出，“一对夫妇只生育一个孩子”；对农村，仍然强调和坚持“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。

11号文件提出的生育政策把城镇和农村区别开来，纠正了原来不分城乡实行“一刀切”的做法。但11号文件对农村确有实际困难的家庭，并没有给出明确的说明。

现在看来，中央“一线领导”此时在生育政策的实施中，没有坚持自己提出的正确的生育主张，而是对实际部门做了重大让步。而这个让步，使1982年中央11号文件的权威性大幅降低。

在中央“一线领导”要求学习山东省“开小口，堵大口”办法的情况下，一些省区市对农村又新增加了一些可以再生的政策，主要有：

（1)两代或三代单传的；(2)几兄弟只有一个有生育能力的；(3)男到独女户家结婚落户的；（4)独子独女结婚的；（5)残废军人；(6)夫妇均系归国华侨的；(7)边远山区和沿海渔区的特殊困难户。

据国家计划生育委员会的估计，以上这7条与先前中央允许的3条共10条可以再生育二孩，仅占到当年一胎生育的5%左右。

也就是说，1982年中央11号文件下发后，由于文件自身存有缺陷，再加上在现实生活中没有得到很好落实，1982年中央11号文件没有取得预期效果。此时的“现行生育政策”与“一孩化”政策之间区别有限。

4、“大结扎”运动

1982年5月4日，中央11号文件下发后的第3个月，五届全国人大常务委员会第22次会议免去陈慕华兼任的国家计划生育委员会主任职务，任命钱信忠为国家计划生育委员会主任。

通常5月份，不是全国人大常委会进行人事调整时期。

在中央“一线领导”看来，至少是领导不力。在这种情况下，陈慕华继续兼任已不合适。

接替陈慕华的是老红军钱信忠。钱信忠1911年生于上海，1932年参加红军，1935年加入中国 *** ，历任八路军129师卫生部部长，华北军区卫生部部长。1955年被授予少将军衔，1957年担任卫生部副部长，1965年担任卫生部部长。

在此期间，钱信忠负责我国避孕药物的研究，并在上海、北京、天津等大城市首先进行计划生育工作试点；1965年又开始了农村计划生育工作的试点工作。这一期间，钱信忠总结出了计划生育工作的“一胎上环二胎结扎”的经验，但那时还难以大面积推广。

到了担任国家计划生育委员会主任后，这条经验得以大面积推广，并成为计划生育部门基本的工作方法。

钱信忠是医生出身，战争年代出生入死，且在部队和地方整个卫生系统享有很高的威望，受到 *** 、周恩来、 *** 等中央几任领导的尊敬，也是为数很少的1955年评定的将军医生。

要使计划生育工作有扎实的基础，在钱信忠看来，就是做好上环和结扎。因此，自1982年10月以后，钱信忠的计划生育工作就是“大结扎”。

1982年11月22日，钱信忠给全国15个省区主管计划生育省委书记、省长写信：

“按照 *** 中央确定的到20世纪末把人口控制在12亿以内的要求，今后18年最多只能增加1.9182亿人，平均每年只能增加1037万人，年自然增长率控制在9.5‰以下，但目前的年自然增长率仍在14‰左右。

如果20世纪80年代这10年计划生育不抓紧，特别是近几年不抓紧， *** 中央确定的奋斗目标很可能有突破的危险。你们15个省（区)人口都在3000万以上，占全国人口的近80%，对全国人口控制起举足轻重的作用。

*** 中央确定明年元旦到春节开展计划生育宣传月活动，建议你们结合宣传月活动抓紧落实育龄夫妇的节育措施，特别是农村那些已经生了两个孩子的育龄夫妇，除上环后已5年有效、即将退出育龄期、有禁忌者以及少数民族除外，一般应动员夫妇一方实行结扎，争取今冬明春把应当结扎的对象基本上结扎完。同时，对计划外怀孕的应力争早采取补救措施，并深入做好工作，确保技术安全”。

在钱信忠“一胎上环二胎结扎”的思路下，1983年1月31日， *** 中央宣传部、国家计划生育委员会联合发文《关于进一步搞好计划生育宣传月活动的通知》，要求“把宣传教育工作和落实绝育措施结合起来”。正是这份文件提供的范本，自此以后，计划生育宣传月的内容也开始变味，实际演变为计划生育的结扎月。

为此，1983年，全国掀起了节育手术 *** 。1983年的“大结扎”由此成为共和国的历史印记。

1983年1月，钱信忠在河北省视察工作时说：

“中央提出计划生育要采取得力措施，所谓得力措施就是一胎上环，二胎绝育，这样搞它二三年就可能好一些。六十年代我在上海搞了四十万结扎手术，后来那里的工作一直很主动。四川省什邡县二胎以上结扎100%，一胎也结扎30%，那里的工作就非常主动。不结扎，光突击补救，县委书记忙死也不行。”

根据卫生部门统计，钱信忠的“大结扎”导致的结果是，1983年放置宫内节育器（上环）1776万例，结扎输卵管1640万人，结扎输精管426万人，人工流产1437万例，高于其他所有年份。

其中，1983年结扎输卵管（女性绝育)手术人数达到1981年的10倍多。这在共和国的历史上，是前所未有的。仅仅一年的人工流产就达到1437万例，完成一例人工流产，就是结束一例生命。

钱信忠在任期间，国家计划生育委员会以“大结扎”作为自已的中心工作，也就将“一孩化”生育政策带来的效果达到了极致。

由于需要依靠诸多不文明办法才能达到结扎效果，有的地方出现过用野蛮的办法，抄家、封门、砸锅、扒房子、毁坏庄稼、牵走牲畜，破坏群众的基本生产资料和生活资料，甚至围村突击，拉人游街、变相监禁群众、株连亲属、乡邻等，有些地方矛盾激化，出了人命，使农村群众产生了严重的抵触情绪。

“大结扎”的后果，使党在农村基层的形象严重受损，并带来了诸多的社会问题。

对钱信忠在全国采取广泛持久的具有明显强迫命令特征的“大结扎”，时间跨度一年多，中央“一线领导”是不满意的。

中央政治局委员、中央书记处书记、国务院副总理万里在1984年3月全国计划生育主任会议上呼吁：

“强迫结扎，不能那么做。那个做法太脱离群众，是违反党的政策的。”

1983年12月，中央免去了钱信忠国家计划生育委员会主任职务，改由王伟担任。钱信忠在国家计划生育委员会主任的岗位上历时一年零七个月。

5、“两胎加间隔”试点

1984年7月30日，国家计生委所属的中国人口情报资料中心的马赢通与国家计生委办公厅张晓彤，就2000年人口控制目标及相关生育政策等若干问题，提出“晚婚晚育延长间隔”的允许生育二胎的方案。

1984年春节，已经是山西省社科院人口所所长的梁中堂，撰写了一篇《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的报告，呈给时任总书记胡 *** 。报告对“晚婚晚育加间隔”的方案进行了系统阐述，核心内容是，对于农民家庭，要求女性在不早于24岁生育第一胎，30岁开始可以生育第二胎，严格限制三胎或三胎以上。

马、张二人对梁中堂提出的方案，除了指出其在统计计算方面存在一点缺陷外，十分赞同梁中堂提出的政策思路，建议在实际工作中推行这一政策。

即“允许农村在24岁生育第一孩后，隔四、五年再生一个，这既有利于人口控制，又较易为农民所接受。这个做法，会在多数群众拥护、支持下把多孩降下来，使生育高峰趋向平缓，还可使几个年龄组的生育移至2000年后，增加完成本世纪末人口控制的可能性”。

马赢通和张晓彤的《若干问题》提到了梁中堂的观点，“我们认为梁中堂同志在给党中央的信中，提出的晚育加间隔的办法是可行的。”

而生育政策调整到晚育加间隔，十分符合 *** 的想法。

为落实中央7号文件精神，国家计划生育委员会自1984年4月起，在全国选择了一些地区进行二孩的试点

列入试点的地区有山东荣城县、文登县，陕西勉县，广西龙胜县，广东南海县，甘肃酒泉地区，湖北恩施地区等。

翼城等地区的试点也有很好的说服力。翼城没有出现人口激增、生育率快速上升的情况。之前担心开放二胎会导致“三胎”“四胎”的计生干部，发现生育率变化不大。

1985年7月试行“晚婚晚育延长间隔”允许农民生育二胎以来，该县每个时期的各项人口指标均优于所在的临汾市、山西省和全国水平。1982~2000年两次人口普查期间，全国人口增长了25.5%，山西省增长了28.4%，临汾市增长了30.4%，翼城县仅增长了20.7%。

另外，出生性别比也是人口学界和社会关注的一个重要指标。根据2000年普查资料，0岁组的人口性别比全国为117.8，山西省为112.8，临汾市114.3，翼城县为106.1。

1987年9月，国家计划生育委员会在翼城县召开试点现场会。王伟主任主持试点现场会。参加会议的有包括甘肃省酒泉地区在内的全国13个试点单位。国家计划生育委员会将试点选择在山西翼城县，应当看作是对国务院会议肯定翼城试点的回应，同时是对这些地区允许农民生育二胎政策的一种认可。

1988年，国家计生委下发过一个调整试点单位的文件，上述13个单位只有7个列入其中。由于酒泉地区强烈要求，1998年甘肃省人大通过决议才批准该市恢复许可农民生育二胎。

另外，广东省人大通过决议从1986年6月开始全省的农民普遍放开二胎，1998年又改为“独女户”的政策。本来，海南在建省前已经从广东省获得一个比较宽松的政策，但是，建省后改为“独女户”政策，2002年才又恢复了允许农民生育二孩的政策。

6、“独女户”与“现行生育政策”的落地

1986年12月， *** 再次明确指出，农村应该有一个长期、稳定，得到多数农民支持的计划生育政策，除过去规定的一些特殊情况可以生育两个孩子外，要求生育第二孩的独女户，间隔若干年后可允许生二孩。

*** 此次的指示清晰明确，但实际部门对此仍有不同认识。整个1987年没有给出清晰答案。

1988年1月 21日，中华人民共和国主席令第 64 号，在中国科技大学担任党委书记，同时还担任国家教委副主任的彭佩云被任命为国家计划生育委员会主任，同时免去了王伟的主任职务。

彭珮云上任后，在生育政策方面，一项重要的工作是将“照顾农村中确有实际困难的家庭”，最终确定为农村“独女户”家庭，而这项工作，也是付出了很大努力实现的。

明确“独女户”作为现行计划生育政策的重要内容，这标志着自1980年《 *** 》以来，以“一孩化”为主要内容的生育政策历经8年，终于调整到以“独女户”为核心的现行生育政策上来，现行生育政策内容终于名至实归。

将“独女户”纳入现行生育政策，在全国各地反响不同。一些地方的党政领导对推行这一政策尚有顾虑，担心会导致人口失控。

彭珮云认为，“他们还没有真正认识到，认真执行这一政策，正是要把农民群众的生育行为纳入政策所允许的轨道。当前急需研究在推行计划生育困难较多的地方，如何使中央的这一政策真正得到贯彻落实，保证人口增长得到控制。”

1990年8月31日，国务院召开117次办公会议委托国家计划生育委员会向还没有制定地方计划生育法规的六个省区市打招呼，请他们力争在《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行前颁布地方的计划生育法规，使全国除 *** 自治区之外的29个省、区、直辖市都完成了以“现行生育政策”为主要内容的地方立法。

1991年5月12日，在多数农村地区生育政策偏紧、人口计划又难以完成的双重矛盾中，通过国家计划生育委员会的努力， *** 中央、国务院从实际人口控制能力出发，以远宽松于现行生育政策限定的出生人口量，求实地调整了20世纪末人口控制计划目标，并强调指出，这是一个必须尽最大努力才能完成的计划。

显然，这是自1980年以来，最具求实意义的一项决策，也体现出主管部门，特别是彭珮云主任求真务实的作风。

2001年12月29日，《中华人民共和国人口和计划生育法》在全国人大常委会获得通过，该法规定“国家稳定现行生育政策”，终于使现行生育政策获得国家法律的形式。

至此，现行生育政策从1982年提出到1991年落地，前后9年时间，最终在中国大地上实施。

在以后的20多年里，关于计划生育政策虽然有争议，有摇摆，但全国的计划生育工作基本稳定在“现行生育政策”基础上。

（正文完）

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