灾荒是每一个国家都必须面临的问题，其不仅考验着统治者的应变能力，也检验着地方基层的行政效率，灾荒处理能力的强弱实际上是与一国的国力成正比，然而，总给人积弱与积贫刻板印象的宋朝，尽管在对外关系上面临着邻国强大的压力，对内却可稳定维持国内政治社会的发展，并延续共三百二十年（960~1279）的国运，更在中国历史的经济与文化发展上都占有一席之地，想见宋朝并非如此的不堪一击，那么灾荒时，处置灾荒的方法又有哪些呢？下面来具体谈谈！

灾荒的发生，有时情况是非常急迫的，以我国发生的四川大地震而言，第一要素是救人，将受困于砖瓦的伤员解救出，降低死亡率，能够达到这种目的是因为今日讯息传递的发达，交通之便利。反观古代宋朝，一有紧急灾害发生， *** 得透过层层的官僚系统向上传达，才能获知消息，其反应其实是备受限制的。因此，宋朝 *** 能做的并非立即的拯救人民生命，而是帮助那些从灾害中幸存下的人民，要如何使其延续生命、减轻生活的负担、让灾民自立，都是朝廷努力的范围。以下将北宋灾时救助方法分成几个部份论述之!

（一） 粮食赈给

遭受灾伤所苦的灾民，如何让其继续生存是首要解决的问题，能使其温饱才有活下去的可能，因此给予粮食通常是救济第一步。其方法有赈济、赈贷、赈粜及施粥等四种，采取直接给予灾民粮食的方式，差别在有偿或无偿，视对象与灾荒严重程度执行之。

1.粮食赈给

赈济，是指将米粮或金钱以无偿的方式给予需要救济的灾民。此救济方式历史久远，最早为春秋时代，齐国大夫晏婴曾采用之， 此后历朝史书上多有记载，北宋亦承前代之法，用于荒政上。北宋赈济灾民最早应始于太祖建隆三年（963），三月“赐沂州民种粮”， 其后采赈济方式救济记录甚多，诸如太宗雍熙三年（986）八月“剑州言谷贵，诏遣使以官粟赈饥民”、 真宗咸平二年（999）四月“先拨常、润州廪米五万石赈贫民，尚未足，请更给五万石”， 直至宋末，赈济一直是两宋主的救济方法之一。

实际上，这种无偿的赈济，对于宋朝而言，无疑是一项经济负担，然而灾害发生频仍，不能置之不理，因此，赈济的对象必须是较为贫困的弱势灾民。如真宗景德三年（1006）三月，因为开封府、京、东西、河北等处人户缺食，即下诏赈贷，但对于“孤老及病疾不能自存者”，则要求其所属行政长官“同共体量，出省仓米救济。”神宗元丰元年（1078）八月，由青、济、淄三州水灾，同样是下令受灾中“其老幼疾病无依者，自十一月朔依乞丐人例给口食。候归本土及能自营，或渐至春暖，停给。”

无偿提供粮食并非长期的，待其能回到家乡或恢复自足时，即行停止。若是被灾当地粮食不足以赈济所有灾民时，则依户等发给米粮，哲宗元佑元年（1086）开封府诸路灾伤，四月初四日，诏：“若本县米谷数少，先从下户给，有余则并及上户。……阙食之民，贫乏不能自存，或老幼疾病不任力役者，依乞丐法给米豆。”

但是属于前述中弱势的灾民，在缺粮的情况下亦同样可获得救助。另一方面，北宋 *** 也会视灾情严重的程度，适时救助灾民，通常是以灾伤分数和灾民的户等作为评断的标准。

《宋会要辑稿‧食货》中记载，神宗元丰七年（1084）六月提举河东路保甲王崇拯言：“赈济灾伤，保丁四等以下，本户灾伤及五分以上，即依常平司七分以上法。”河北、陕西、开封府界准此。

2. 赈贷

赈贷，是将赈济物资借与灾民，这些物资是需要偿还的，如同今日的贷款。赈贷的物资为米粮或是用于播种的粮种。赈贷的好处在于，借出米谷与灾民，日后仍是会归还，对于官方的储粮不会造成太大影响，虽无法救穷，但可救急，使灾民先渡过难关，待岁丰再归还米粮或稻种。然而，凡事理皆为一体二面，赈贷既有其优，必有其弊，董煟《救荒活民书》提及：“仁宗朝江南岁饥，贷民种粮十万斛。屡经倚阁，而官司督责不已，贫民不能自偿，上憐悯而蠲之。”当灾民偿还不出借贷的米粮时，基于同理心最后也只有免去其所欠米粮，其实也是人之常情，但应当偿还的还是该还，否则与前述赈济无異，又何来赈贷呢？

宋朝赈贷纪录始于太祖建隆三年（962），扬、泗地区饥荒，户部郎中沈义伦使吴越还，言：“扬、泗饥民多死郡中，军储尚有余万斛，倘以贷民至秋收新粟，公私俱利。”太祖纳其言，以军粮先行赈贷给饥民，也开启日后宋代赈贷之法。至于赈贷的利息，宋初几乎是以无息的方式贷与灾民，如开宝四年（971）“振广南管内州县乡村不接济人户，委长吏于省仓内量行振贷，候丰稔日，令只纳元数。”

3. 赈粜

赈粜，是将米粮在灾荒时，以低于市场的价格卖与灾民。北宋太宗时期开始赈粜的救济，雍熙二年（985）四月，“江南数州去秋微旱，民颇艰食”，遣使赈贷，并“将廪谷减价出粜”。 其功能有二，一是在缺乏粮食导致物价涌贵的情形下，平抑物价；二则是为救助灾民，使其能以低价购买粮食，渡过缺粮的窘境。

真宗大中祥符九年（1016）时，广南东西路物价高，人民无力负担，即下令“广州出廪米万石还官出粜，以济居民，谷贵故也。”到九月，朝廷仍是关心当地情形，故又诏：“如闻广南东、西路物价稍贵，宜令转运司、提点刑狱官分路抚恤，发官廪减价赈粜。”显见 *** 对此的重视，如物价上涨，导致人民无法负荷，成为饥民、流民，反造成社会的不稳定，因而，早在物价高涨之前，先行调节，既平衡市场价格，又嘉惠地方百姓，实是一举两得的良策。莫怪乎赈粜一法成为宋代历朝救灾基本方针。

然而，赈粜亦有其限制，原规定若谷价高，必须“正月半已后，方许出粜”，这有些不近人情，因此哲宗绍圣元年（1094）六月时，诏：“今后所在置场粜米，更不限时月。如遇在京斛价高，户部取旨出粜。”出粜的价格，通常是“常平只等籴时本钱”， 即是低价买进的金额出粜。至于出粜的情形与数量为何，《救荒活民书》〈韩琦平价济村民〉中有概略描述：

令诸县取逐乡近下等第户姓名，印给关子。令收执赴仓，每户粜与三石或两石。唯是坊郭，则每日零细粜与。浮居之人，每日五升或一斗。故民受实惠，甚济饥乏。即未曾见坊郭有物业人户，乃来零粜常仓斛斗者令诸县取逐乡近下等第户姓名，印给关子。令收执赴仓，每户粜与三石或两石。唯是坊郭，则每日零细粜与。浮居之人，每日五升或一斗。故民受实惠，甚济饥乏。即未曾见坊郭有物业人户，乃来零粜常仓斛斗者。

首先，出粜粮米的对象必须是地方官认可，持有证明书的下等户，一户粜三或二石米。对于坊郭有物业之人，则粜与少量米谷。如此繁复的限制，目的在使真正需要救济的人户受到实惠，而不无谓浪费救济物资。但是，也有逆向操作的例子，文彦博在成都当官时，米贵，以往皆限制出粜的数量，总是无法压抑物价，故其在“诸城门相近寺院，凡十八处，减价粜卖，仍不限其数，张榜通衢。翌日，米价遂减。”

意外达到降低米价的效果。关于对象，宋朝廷严格规定，“即不得粜与兴贩及形势之家。违者，重寘之法。”

但是，当地方仓储不足应付饥民时， *** 也征询地方积蓄之家，是否愿意减价出粜，并给予酬庸。如真宗大中祥符五年（1012）二月，诏：京西诸州军昨以谷贵，虽已减价出粜，尚虑民有阙食者，宜令转运司谕辖下州军，委实有饥民之处，多方劝诱蓄积之家除留支用外，将余剩斛分散救济，仍差公干官量口数监散。内有愿减半价出粜者，亦听，并将等第酬奖，无令减克邀难及接便烦扰京西诸州军昨以谷贵，虽已减价出粜，尚虑民有阙食者，宜令转运司谕辖下州军，委实有饥民之处，多方劝诱蓄积之家除留支用外，将余剩斛分散救济，仍差公干官量口数监散。内有愿减半价出粜者，亦听，并将等第酬奖，无令减克邀难及接便烦扰。

有时 *** 鼓励商贾前去灾区粜卖，以促进灾区之复原，并给与免税优惠，如哲宗元符三年（1100）三月，河北诸郡被灾，已进行赈济措施，仍下令“其行商兴贩斛斗往灾伤去处粜卖，乞依已得朝旨，与免商税，至五月终。”

从以上三例看来，宋朝 *** 一方面禁止粜与兴贩形势之家，急难时却反倒拉拢富户减价出粜，其两者互相依存，保持着微妙的平衡。

4. 施粥

施粥，是遇到灾荒时所实行的一种最急切的办法， 毕竟它直接将食物送进灾民肚子裡，虽不一定让人饱，至少维持灾民最低限度的生命。此法行之已久，《礼记‧檀弓》记载卫国凶饥时，公叔文子施粥与饥民事。于宋朝以粥糜济民，更是普遍，诸如“遣中使诣雄霸瀛莫深沧州、干宁军，为粥以赈居民”、令淮南路发廪粟为糜粥，以济饥民”……等。

行之愈久的方法，弊病也愈多。当灾民听闻地方上施粥的消息时，手边农事摆一旁，马上蜂涌而至，因此耽误农事。真宗天禧元年（1017）三月，两浙提点刑狱钟離瑾曾上言：“衢、润二州阙食，官设糜粥，民竞赴之，有妨农事。请下转运司量赈米二万石，家不得过一斗。”转运使张宝亦言：“所部民饥，州设糜粥，外邑地远，虑废耕作。已令就给米，人日三合，颇济穷乏。”

另外，人群聚集的结果，疾病也易随之流传。神宗熙宁八年（1075）二月，诏：“闻河东路赈济饥民，多聚一处，太原府舍以空营，约及万人。方春虑生疫疠，其令察访、转运司谕州县据人所受粮计日给，遣归本贯，即自它州县流至而未能自归者，分散处之以闻。”必须使灾民各回原籍，或使之分散各处，以防生疫病。

实际上，将百姓聚集于城中煮粥赈济，不仅“饥民聚为疾疫，及相蹈藉死。”有的灾民已多日未进食，一获粥糜，立即吞之，身体无法承受，而出现得粥皆僵仆狀况，亦使施粥遭受“名为救人，而实杀之”的批评。因此，煮粥施粥还不如直接赈济米粮，让灾民留在家乡接受赈给不逐食，才是上策。为救活更多生灵，北宋 *** 不遗余力，因而救活的灾民不少。

真宗景德二年（1005）正月，命官前往荆湖北路、淮南诸州施粥赈济“令择幕职使臣强干者专司其事，长吏常按视之，每十日具所赈糜粥之数以闻。自是，全活者甚众。”天禧元年四月，查道将知虢州，“时虢州蝗灾，道既至，不俟报，出官廪米设糜粥赈救饥者，发州麦四千斛给种，农民赖以济，所全活万余人。”

官方也要求粥食的卫生，天禧二年（1018）夏四月，诏：“如闻京城作贫民糜粥，不至精洁，或糅以灰。宜遣中使按察，不得复然。” 尽管施粥的缺失再多，却是最迅速提供灾民需求的办法，适用于重大灾情或是逐食的饥民。

（二） 宽减刑税

使灾民温饱之后，次要的是减轻其负担， *** 可为的是从降低税赋开始。而宽减刑罚，也是体恤灾民的作为。

1. 倚阁

倚阁，是指将百姓到期应缴纳的赋税予以延后、暂缓的办法，以此纾缓灾民缴交赋税的压力。例如仁宗天圣五年（1027）十月，诏：“河北灾伤州军，旧倚阁秋税听明年输之。” 宋代对于倚阁的对象没有明确的限制，主要是第三等或第四等以下的人户，特别是第四等以下，另外也配合灾情程度及放税分数评断，如神宗熙宁七年（1074）十一月，河北东路转运、提举司言：“夏秋灾伤，放税八九分以上，乞倚阁第四等以下秋料、役钱及当纳去年倚阁青苗钱。” 与神宗熙宁八年（1075）二月，诏：“河东路灾伤州县第四等以下户去年秋税，及第三等以下户和籴粮草，除已倚阁外，尚理残零数，其令转运司不限灾伤分数，与倚阁。”北宋至中后期，财政拮据，给予灾民倚阁的优待，若不设有户等的局限，皆一致推迟税赋的缴纳，对北宋的财政而言将是一种负担。

至于倚阁的灾伤分数，哲宗时有这样的规定，元佑三年（1088）十月二十四日，诏：“灾伤放税及六分以下，其滞纳欠负即随放税外分数催纳；七分以上，并行倚阁。”显然放税达七分以上，是评判倚阁与否的标准。此外，倚阁所宽限的时间有多长，也未有确切数字，通常有两种情形，一是“候至来年夏料催纳”， 或是“有自来灾伤倚阁税赋，候丰熟日起纳。”从秋税缴纳的九月到第二年的五、六月收成缴交夏税，约十个月的时间，意即等待下次米谷收成缴纳。另一种，待丰熟日缴，则给灾民很大的弹性空间，若是連年水旱灾荒，何时能达到“丰熟”，则赋税缴纳与否可，这其中含有极大的不确定性。

2. 蠲免

蠲免，即是将灾民的赋税或先前的欠税予以免除。当时蠲免的钱粮主要有三种，一是因灾荒欠下的官税钱物，如英宗治平八年（1071）二月八日，“以南雄州民有无田产而有税钱者例出役钱，诏蠲之。” 二是借贷的官钱官粮，如仁宗皇佑四年（1052）三月，“蠲江南东、西路民所贷种粮。”

三是无名逋负，如思州清河县的民户岁输刍芠，因水患积欠逋负，“后河去，犹赋之。至是积逋负十四万于数十贫户，后蠲之。”北宋蠲免的钱物如此复杂，实由于其为宋代历朝的爱民之法。开国的宋太祖，干德二年（966）四月即曾下诏，免夏租：

古之为国者，凡有灾沴，必示蠲除，虑一谷不登，则百姓失所。属自春夏，时雨尚愆，深念黎元，失于播植，所宜优恤，俾获昭苏。应诸道所征今年夏租，委在处长吏，视民田无见青苗者，与放免古之为国者，凡有灾沴，必示蠲除，虑一谷不登，则百姓失所。属自春夏，时雨尚愆，深念黎元，失于播植，所宜优恤，俾获昭苏。应诸道所征今年夏租，委在处长吏，视民田无见青苗者，与放免。

祖宗的爱民之心也影响后世的帝王，使蠲免成为日后宋代普遍施行的救济措施。仁宗时更“改追欠司曰蠲纳司，旋命近臣详定应在名物下诸路转运使，期以三年悉蠲之，每三年复一大赦，凡宿逋之总于蠲纳司者，苟非侵盗，皆得除洗。历圣相授，率由旧章，所蠲当以数百万计。”有这样的期许与典范，也难怪蠲免的数额在宋朝是如此庞大。

汪圣铎《两宋财政史》，对宋代蠲免的赋税做过研究，在此仅就北宋部份做说明，据其统计真宗年间蠲免有七次、仁宗三次、英宗三次、神宗一次，其中蠲免的数额至多与至少者皆是出于仁宗时期，以嘉佑四年（1059）以三千两百一十六万石为最多，皇佑年中的三十三万石最少，而英宗治平元年（1064）所蠲放的两税额占当年税收的百分之十八，次年则占百分之八，一般年份都不低于百分之五。

这些史籍记载的数字固然不一定精准，写在此的目的，是想呈现北宋蠲放数额所占其税收总额的比例其实是不低的，也显示出当时 *** 不吝于对百姓的照顾。

3. 宽减刑罚

荒年时期粮食不足灾民为求生存，或力有未逮，以致于触犯法律，往往被认为情有可原，因此 *** 在此予以宽减刑罚亦是一种减缓灾民压力的方法。亦即平常社会安定时，犯法都是不能原谅的，可按法条审判之，然荒歉之年不同于平时，因饥馑而成为盗贼若照原来的法律予以处置，将更易招致民变。宋代前期北邻辽国、后期邻金，西又有西夏，各国皆对宋国持以虎视眈眈的态度，其所处环境实在禁不起任何内乱，因此如何维持国家受灾时内部的稳定则显得相当重要。

仁宗皇佑三年（1051）十月六日，大理寺言：“信州民有劫米而伤主者，法当死。”帝谓辅臣曰：“饥而劫米则可哀，盗而伤主则难恕。虽然，细民无知，缘于饥尔。”遂贷之。又曰：“用刑宽 *** 慢，猛 *** 残。为政者当得宽猛之中，使上下无怨，则水旱不作矣。卿等宜慎之。”在非常时期，以仁民爱物的心为灾民着想，实属难得。

（三） 稳定物价

灾时物资供需必定失衡，如何透过政策控制市场价格，同样是荒政中重要的一环，宋代 *** 在此方面的作法主要有下列几项：

1. 罢官籴

宋代有常平仓之设，因此各路皆有提举常平官进行平籴，丰年收成稳定时，即向百姓买进，除为国家储存粮食外，亦可使价格不致下滑。如米粮歉收时，谷价益高，则不向民间收购，以防情形雪上加霜。

宋人张昷之，为真宗大中祥符八年（1015）进士，其任常州通判时，即有此作为，当时“常饥，发运使急于官籴，谷益贵，公奏罢官籴，而民不流亡。”即适时而为以纾民困。又或是苏轼在哲宗元佑四年（1089）知杭州时，浙西地区先遭水淹，又逢干旱，轼即上〈乞赈浙西七州狀〉请朝廷体恤当地百姓，其中提及若省仓不缺军粮，或常平仓仍足够，即勿收购此地米粮，以防米价上扬。此二者皆为暂停官方的籴买，以缓和灾区狀况的作为。

2. 禁闭粜与遏籴

闭粜与遏籴，字面上解释，亦即不卖米、不买米之意，其二者皆是禁止米粮在市场上流动，用以导致物价攀升的举措。让米粮四处互通，由丰稔地区流向荒歉地区，维持供需平衡，是市场经济中常用的方法。有的地方官员惧于邻郡的灾荒将波及自己所属区域，故禁止所属地区之米斛流向外地，以致物价不降反涨，董煟则批评此为“见識狭陋之论”，并说：“今邻郡以吾境内丰稔，而来告籴，义所当恤。此宜物色上流丰熟去处，劝诱大姓，或本州岛岛岛岛岛发钱，差人转籴，循环籴贩，非惟可活吾境内之民，又且可活邻路之饥民。”使粮食流通的好处是多方面的，不但利己又利人。

3. 不抑米价

米价随丰年与凶年波动，这是市场机制自由调幅的结果，常平之法即是利用此特点，进行籴粜。 *** 若是强行控制物品价格，招来的恐怕就是：客米不来，若他处腾涌，而此间之价独低，则谁肯兴贩，兴贩不至，则境内乏食。上户之民，有蓄积者，愈不敢出矣。饥民手持其钱，终日皇皇，无告籴之所，其不肯甘心就死者，必起而为乱客米不来，若他处腾涌，而此间之价独低，则谁肯兴贩，兴贩不至，则境内乏食。上户之民，有蓄积者，愈不敢出矣。饥民手持其钱，终日皇皇，无告籴之所，其不肯甘心就死者，必起而为乱。该涨时不让其自然涨价，愈是操纵， *** 困亦为严重。

北宋 *** 深知此一道理，因此仁宗皇佑年间，范仲淹知杭州时，“二浙阻饥，谷价方涌，斗计百二十文，仲淹增至百八十，众不知所为，仍多出榜文，具述杭饥及米价所增之数，于是商賈闻之，晨夕争先惟恐后，虞后者既来，米既辅凑，价亦随减。” 二是熙宁八年（1075）夏，赵抃知越州，“时吴越大旱，米价涌贵，饥死者众，……抃独牓衢路，令有米者任增价粜之，于是诸州米商辅辏诣越，使米价低廉，民无所饥。”而包拯知廬州时，也曾以同样方法不限米价，使米价未久即因之下跌。

（四） 使灾民自立

前述的救济方法，无非是希望灾民们能从灾害中尽快恢复元气，因此给予救济之外，能使其因灾荒失去家园与赖以维生的工作后能得以自立，赚取微薄的金钱，或是成为国家的士兵，则至少不会无所是事，并且得以有机会再重回家乡，复其本业。

1.以工代赈

灾荒时期招募灾民从事土木兴建的工程，藉此可给予其一点工钱，亦是赈济的一种手段，利用多余的人力协助地方兴修水利工程等建设，不仅有益于灾民生计，更是促进国家和地方的发展。北宋采用以工代赈方式，在神宗以后才较为频繁。

以工代赈的工程不仅限于农田水利，其他城墙、寺庙、桥梁、道路的缮修也是工程的内容，而所募得的工役人數往往可多达上万人。熙宁八年（1075）闰四月，提举永兴军路常平等事章楶言：“鄜延路去年灾伤岁饥，知延州赵禼，舍流民以空营，募壮者筑浚城壕，自秋及春，役二十二万九千八百余工，人不乏食，而城池皆葺于旧。”同年夏天，吴越地区旱灾情形严重，知越州的赵抃尽心尽力的赈灾，募灾民筑城，“又僦民完城四千一百丈，为工三万八千，计其佣与钱，又与粟再倍之！

这些举措是以消费复苏各行业，带动人民早日恢复正常生活，又以低价募得工役，兴建寺庙，助民的同时也节省经费为地方兴修，如此两全其美的事迹广为好评，至此，以工代赈的方式普遍为后世所运用。

2. 募兵

宋初采行募兵制，《宋史‧兵志七》提及其士兵來源：“……或募饥民以补本城，或以有罪配隸给役。”因此早在宋太祖时期就有募饥民为兵的情形，其曾言：“可以利百代者，为养兵也，方凶年饥岁，有叛民而无叛兵，不幸樂岁而变生，则有叛兵而无叛民。” 他认为在荒年募灾民为兵，可以维护社会安定，也是一种扩充军队的时机。

（五）总结

藉由以上救灾的方法，可以领略北宋朝廷体恤百姓的用心，其以人民存活为前提，采取了多样的救灾方法，尽管这些方法多承前代而来，仍不掩其凡事以灾民需求为出发的考量与以仁为本的态度，同时亦代表其深知解决灾民、流民问题，等同维持了国内社会的稳定。

然而，救灾物资其实是有限的，通常必须做最有效的画分，以免浪费，故北宋针对救济对象有明确规定，主要是以灾民的财产作区分，通常赈济以四等户以下灾民为主。

其中仅赈济与施粥为免费性质的救济，赈贷与赈粜皆是以低廉的价格将米粮卖给灾民，因灾缴纳不出的赋税则有倚阁与蠲免的优待。以工代赈、募兵则皆带有互利的成分。为使灾时的物资更为流通，禁闭粜、遏籴与不抑米价都是具有平衡供需作用的方式。

由这些措施可看出，北宋 *** 采行多元方式的救济办法，并且将这些方法同时融合并用于某一件救灾工作上，使救灾的效果更加显着。 也可见到北宋时期的救灾不仅吸收前代之精髓，同时也更兼顾人民的需求，在救灾方法上有所改善与创新，因此使救灾措施的效果发挥的更为深广。