运用公共政策模型分析某一具体的公共政策（用公共政策分析理论模型分析具体政策）

Chapter3 政策模型

（一）理论模型的类型与功能

1.什么是理论模型

·模型是对现实世界某个方面的简单化、序列化和抽象表达，有意忽略了事务的次要特征，着力于展现其中的关键要素及其相互关系，凸显事务的根本特征。

·模型分为和抽象模型和具体模型，其中，具体模型是对原型微型化、简单化的处理；抽象模型则主要通过语言、图表、数字等抽象的概念和符号来表达，致力于反映事物的内在联系和特征。

·理论模型属于抽象模型的范畴，在社会科学文献中，由一组概念构成，能够解释或预测某一现象。一组概念是“因”，某一现象是“果”，即理论模型设计的一组概念之间存在因果关系。

·理论模型可用数学公式表示，例如，Y=F（X1，X2，......，Xn）➪ 多个自变量的互动导致因变量的发生。

2.理论模型的种类

（1）功能分类法

i.描述性模型（descriptive model）是从客观事物中提取出自变量和因变量，目的在于解释或预测事物发生的原因和后果。

·经历从个别到一般，从特殊到普遍的发展过程，主要采取归纳推理——

观察 ➪ 识别关键变量 ➪ 提出理论假说（提出自变量和因变量，并建立因果关系）➪ 搜集数据 ➪ 实证检验相关性（统计分析/案例分析/历史事实分析等）➪ 验证理论假说的正确性

·典型建构方式：扎根理论（grounded theory）-强调学者大脑中对某问题实现没有理论假说，通过搜集和分析资料建立理论模型。

ii.规范性模型（normative model）基于某种假定或价值诉求，提出一种系统的理论解释，不仅要解释和预测，还追求为最有效的实现某些效用（价值）提出建议。

·建立在价值判断基础上，从高度抽象的原则出发，分析实现某一价值目标的具体手段和要求，主要采取演绎推理——

确定相应的价值导向和准则 ➪ 依据这些准则分析“应该怎样安排” ➪ 识别可行的政策工具

·不坚持价值中立，在演绎过程中要求逻辑自洽。当价值偏好变化，所构建的模型体系会轰然倒塌，需要重构新的理论模型。

·政策分析中常用的规范性模型：有助于降低大气中PM2.5浓度的交通管制模型、有助于增加可负担住房供给的土地利用规划模型、有助于精准扶贫的政策工具选择模型等。

（2）形式分类法

i.概念性模型

·也称为“话语模型”，用日常交流的语言来表达，以揭示事物或现象在某个方面的本质特征。

·便于专家与外行沟通，但其提出的行为预测和建议的理由可能是不明确的。

·例子：“用脚投票”理论、“有限 *** ”理论

ii.符号性模型

·用数学符号、特殊符号、示意图来描述事物的特征，展现关键变量之间的关系。

·对外行来讲难以理解，对专家来讲可能存在误解。

·例子：质能方程E=M*C^2

iii.程序性模型

反映了事物演化过程中变量之间的动态关系。通过模型来模拟或探究数据之间的可能关系，从而寻求最佳解决方案。

·也利用符号进行表达，但只模拟这种关系。

·优点在于可以创造的模拟和研究，缺点在于经常难以找到证明模型的数据或证据。

·例子：决策树模型

3.理论模型的作用

（1）具有概念化和分类的作用

（2）具有帮助认知的作用

（3）具有解释的作用

（4）可以预测未来

（5）可以指出知识的空白之处

（二）政策模型的构建与评估

1.政策模型的构建

（1）政策模型构建的重要性

·政策模型，即政策分析的理论模型，是研究者在观察公共政策活动的过程和现象中，经提炼的出的描述、解释或预测系统。

·政策理论模型，需要具有事实依据，能够被重复检验，不断被证据所证实。

在某种意义上，一个理论是一个被检测过的模型。

——弗瑟斯、瑞奇尔

·公共政策研究室对政策过程、政策系统、政策内容的具体分析，需要使用相关理论模型。决策都是以模型为基础。政策模型经过了从个别到一般，从特殊到普遍，从具体到抽象的过程，提炼出一般性理论，能够帮助分析者更好理解政策现象，准确把握有关变量之间的因果关系。

·如果没有理论模型，就无法确定政策分析的前提和变量，政策工具的设计和选择无从谈起。

（2）构建政策模型的步骤

i.选定问题

·先需要有疑问，可以是现象，也可以是过程或者结果；然后提出明确的、可处理的具体问题。

·一个理论模型只能关注某一方面的问题，避免用一个模型来解决太多的问题。

ii.明确目的

·政策模型是为特定目的而建构的——描述、认知和解释问题 / 预测问题和情势 / 提供价值导向和规范约束。

·目的引导着模型构建的观察取向，也决定着模型的适用性。

·明确建立模型的目的：提供解释还是预测？描述性还是规范性？

iii.观察现象

·观察研究与问题相关的现象或局面，包括过程和结果的事实。

·来源于文献阅读与实践经验。

iv.识别变量

·从诸多影响因素中找到与问题、现象密切相关的主要（关键）变量。

v.构建关系

·在关键变量之间建立相互作用的关系模式，和内在的逻辑联系性。

·是构建模型过程中最具创造性的环节，要求研究者既要有想象力，又要讲究逻辑性、实证性，使理论模型具有合理性，在现实中得到检验。

vi.简化模型

·理论模型由一组变量及相互之间的关系模式组成。好的理论模型要求尽可能减少变量、简化相互关系的结构，提升解释力。

·通过简化处理，达到形式上的“美”，以便于交流和表达。

·要在实践中接受检验，及时予以修正。

2.政策模型的评估

（1）托马斯·戴伊（1995）：政策模型评估的六项标准

i.模型是否理顺和简化了政治生活

ii.模型是否确立了政策领域的最重要方面

iii.模型是否与现实相符合

iv.模型的表达方式是否通俗易懂

v.模型是否直截了当

vi.模型是否具有解释能力

⇩（概括而言）

（2）评估政策模型的标准

i.模型的解释和预测能力

·应当能够解释政治和政策现象。

·“解释”有两层含义：一是能够增进对所研究现象的理解，能被暂时接受。二是能够在测试以及实践中得到检验。（社会科学事件发展的预测能力依赖于已被实践检验成立的理论模式。）

ii.模型的适用范围

·当两个理论都能解释统一现象，对二者的评价标准，侧重于比较谁能够解释更多的现象、有更广的适用范围。

·一般而言，适用面广的理论更有效。

iii.模型的简洁程度。

·简洁的模型解释现象时不需要太多的前提和命题。

·在政策科学中，有限理性模型、渐进决策模型较为简洁，多源流分析框架较为复杂。

iv.模型的追问能力

·一个好的理论模型能够引导人们提出新的问题，启发人们开展新的探索，发现新的知识和规律。

·追问能力较强、跟进研究较多的理论模型：蒂博特提出的“用脚投票”理论、罗尔斯提出的正义理论的两个原则。

*　“用脚投票”理论最早由美国经济学家查尔斯·蒂伯特(Charles Tiebout)提出，是指在人口流动不受限制、存在大量辖区 *** 、辖区间无利益外溢、信息完备等假设条件下，由于各辖区 *** 提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居民可以根据各地方 *** 提供的公共产品和税负的组合情况，来自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。也就是说，居民可以“用脚”(指迁入或迁出某地)来给当地 *** 投票。*罗尔斯提出正义理论，意在提供一种能替代而且是优于传统功利主义的对正义的系统解释：通过概括洛克、卢梭和康德所代表的传统的社会契约理论，试图使契约论基础上的正义理论上升到一种更高的抽象水平，并发展到能经受住“那些常常被认为对它是致命的明显攻击”，认为这种契约论的观点最接近于人们所考虑的正义判断，并“构成一个民主社会的最恰当的道德基础”。。

明确规定：正义的对象是社会的基本结构，即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。人们由于生活的外在条件和内在禀赋的影响，在出发点上是不平等的，因此需要通过正义原则调节主要的社会制度，来尽量排除这种不平等。

任何进入原始状态，不知道有关个人和所处社会的特定信息，在“无知之幕”后进行选择，经过合理的推理，各方的选择将基于两条正义原则：第一条原则是自由平等的原则，指各方都得到最大的自由，它与公民的政治权利有关；第二条原则是机会均等原则和差别原则的结合，指用可以使社会中最差成员得到最大好处的方式来分配财富，它与社会和经济利益相关。

可以这样来理解罗尔斯的两个正义原则：一些社会基本物比其他的社会基本物更为重要，前者不能被牺牲。具体来说，自由平等优先于机会均等，机会均等优先于分配平等。差别原则只有在促进最不利地位的人的利益时才被允许。

（三）经典政策理论模型

1.理性决策模型 （comprehensive rationality model）

（1）简介

·理性决策模型也称“完全理性决策模型”，以“经济人”假设为前提，认为决策者应具有完全理性，以最优决策为目标追求，全面收集决策所需要的知识和信息，了解社会群体的各种价值偏好，研究各种可能的方案，通过分析排出优先次序，追求效果最大化，从中做出最优选择。

·其基本步骤包括：认定决策问题 ➪ 收集尽可能完备的事实和信息 ➪ 确定决策目标 ➪ 考虑所有可能的政策方案 ➪ 分析备选方案，评估并排列次序 ➪ 选择最优方案

·理性决策模型根植于理性主义和实证主义，信奉一切社会问题都可以通过“科学”和“理性”的方式解决，相信政策制定存在一个最好的方案。要求全面收集信息和进行政策分析，预测每一种方案的成本效益和期望值，计算每一个方案的净预期值，在比较中寻找最好的方案。

（2）评价

·在问题复杂、信息匮乏、时间紧迫、社会关注、各方游说、彼此诉求冲突的情况下，采取理性决策模式存在困难。

·赫伯特·西蒙认为，由于种种条件的限制，决策者的理性是有限的，无论是个人决策还是群体决策，大多数决策都致力于发现满意方案，只有很特殊的情况下才会以追求最优方案为目的。

·理性决策模型的缺点在于：第一，并非所有决策都能充分获得信息，有些决策只能在信息不充分的情况下做出；第二，过于相信人类的理性认识，实际上任何政策分析都不可能穷尽所有备选方案；第三，理性决策需要花费大量时间，成本过于昂贵；第四，在决策过程中，事实和价值不能截然分开。

阿罗不可能定理——

1951年肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth J．Arrow)在他的现在已经成为经济学经典著作的《社会选择与个人价值》一书中，采用数学的公理化方法对通行的投票选举方式能否保证产生出合乎大多数人意愿的领导者，或者说“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”进行了研究。结果，他得出了一个惊人的结论：绝大多数情况下是——不可能的！更准确的表达则是：当至少有三名候选人和两位选民时，不存在满足阿罗公里的选举规则。或者也可以说是：随着候选人和选民的增加，“程序民主”必将越来越远离“实质民主”。

这表明，多数原则并不必然产生理性的集体选择。不可能运用民主程序来达成有传递性的集体决定。为了避开偏好循环困境，在实践中决策机制可以让决策者先协商，达成一致再决策；也可以改变规则，使少数服从多数原则发挥作用。

定理前提：假设有一个非常民主的群体，或者说是一个希望在民主基础上作出自己的所有决策的社会，对它来说，群体中每一个成员的要求都是同等重要的。一般地，对于最应该做的事情，群体的每一个成员都有自己的偏好。为了决策，就要建立一个公正而一致的程序，能把个体的偏好结合起来，达成某种共识。这就要进一步假设群体中的每一个成员都能够按自己的偏好对所需要的各种选择进行排序，对所有这些排序的汇聚就是群体的排序。

阿罗不可能定理指出，通过反映社会中所有个体的偏好而进行的民主投票是不能产生社会福利函数的。阿罗认为，任何建立在个人偏好基础上的公众决策机制必须满足一些基本要求：

一是集体理性。即如果所有个人的偏好具备完备性、传递性和自反性，则任何决策机制所导出的集体偏好也必须具备这些特性。

二是无限制性。公众决策机制不得排斥任何形式的个人偏好，只要该偏好具备完备性、传递性和自反性。

三是帕累托较优性。如果每个人都认为方案A比方案B优越，那么集体偏好也必须认为方案A比方案B优越。

四是偏好独立性。集体偏好对方案A和方案B之问的排名只取决于人们对这两种选择之间的排名，而跟人们对其他选择的排名无关。

阿罗不可能定理指出，完全满足上述条件的公众决策必然是一个独裁决策，即以一个人的偏好顺序代替所有的社会偏好顺序，而这与建立在个人偏好基础上的公众决策机制是相违背的。因此说，满足上述4项条件的公众决策机制是不存在的。

现在，西方经济学家们已经认识到，虽然阿罗不可能定理使福利经济学笼罩在一片悲观的气氛之中，但是它对福利经济学发展所起的作用却是很重要的。因为18和19世纪就已经有人注意到集体决策可能导致矛盾的结果，但直到阿罗才对这一问题给出了一个一般性的结论，免去了人们许多无谓的研究。更为重要的是，阿罗不可能性定理使西方经济学家们重新对社会选择问题进行了深入的研究，并试图寻找避免不可能性这一悲观结论的方法。经济学家的研究表明，阿罗不可能定理只适用于投票式的集体选择规则，并不具备普遍意义。

2.有限理性模型（Bounded rationality model）

（1）简介

·有限理性模型的提出源于对理性决策模型的批评，著名的管理学家赫伯特·西蒙在其中做出了突出贡献。 （西蒙，1974，管理行为）

·有限理性模型认为，个人受知识、能力、经历、心理、信息等因素的影响，不可能达到理性决策模型提出的要求，决策行为实际上是有限理性的产物。在此过程中，管理者追求“满意”，而不是“最优”。

·根据有限理性模型，决策的基本步骤包括：发现并确定问题 ➪ 分析问题的产生原因 ➪ 提出解决问题的备选方案 ➪ 评估备选方案 ➪ 做出次优选择

（2）评价

·有限理性模型既是对理性决策模型的批判，也是对后者的修正——

现实中的个人还是组织，都只具有有限理性，不会考虑所有可能的方案，只会考虑可能方案的一部分，从中选择满意方案；认知的有限性使决策者对真实情况的了解总是不完整的、零碎的，不仅没有办法考虑所有方案，对备选方案的分析也是有限的；在有限理性下的决策，其追求的目标不是结果（收益成本）最大化，而是满意原则。

·匡正了人们对决策过程的理解——

在有限理性模型中，决策者不需要穷尽所有的选择方案，而只需要采用相对简单的经验法则。

我们对管理人决策过程的描绘，与我们对自身判断过程的内省式了解非常一致。

这种理论还通过了一种更加严格的检验，符合心理学家和组织与管理研究人员对人类决策过程进行观察所得到的大量结果。

——赫伯特·西蒙

3.渐进决策模型（Incremental decision-making model）

（1）简介

·在批判理性决策模型的基础上，美国学者查尔斯·林德布洛姆提出了渐进决策模型。1959年，林德布洛姆发表了《渐进调适的科学》，提出渐进决策的概念。

·其认为，完全理性只是一种理想，在现实中不存在，决策是根据以往的经验对现有方案进行渐进调适。决策者需要根据环境变化情况，不断对以往的政策进行局部调整、补充和修正，逐渐把一项旧政策转变为一项新政策。

·渐进决策模型具有以下特征：决策者以现行政策为基础，着眼于发现现行政策存在的问题和缺陷；决策者通常只考虑数量有限的备选方案；备选方案立足于对现行政策进行修改与补充，以适应环境变化，弥补政策缺陷，而不是完全替代现行方案。

·遵循按部就班，修修补补，稳中求变的原则，由以下过程组成: 分析关注少数比较熟悉的政策方案，它们与现实方案具有细小差别 ➪ 更多关注经验层面 ➪ 更多关注补救缺陷 ➪ 分析是一个不断试错的过程 ➪ 分析只能发现某一个方案的部分结果，而不是全部可能结果 ➪ 很多参与者（党派）的存在使分析碎片化。

（2）评价

·渐进决策模型把决策看作一个循序渐进的过程，其中既有政策设计，又有讨价还价、相互妥协，最终达成的决策，符合现实情况，准确描述了政治过程的真实情况，结束了政策制定的运作过程，在实践中具有可行性。

·其实脚下的政策过程是一个不断学习和试验，不断反馈和调整的过程。这一决策路径缩减了政策调整的幅度，降低了综合评估的系统性要求。

·在林德布洛姆看来，公共政策是一个惯性很大的系统，越是严重的错误 越难以完全矫正。因此，在政策制定时迈出的步子小一点，发现了问题就能及时纠正，可以避免在决策层引起的紧张和冲突。（决策者既可作为，也可缓和矛盾冲突）

·在渐进决策模型看来，政策决策不是追求完美无缺，而是致力于解决现实问题，政策制定提出的目标和手段不是一揽子的整体设计，而是在反省中渐进调整，在试错中不断优化。

·与有限理性模型有异曲同工之妙，启示我们，政策决策对现存政策问题的修正和补充，而不是对目标和工具的全面替换。

·其局限性是：作为多元利益博弈和妥协的结果，渐进决策必然反映强势群体的利益，弱势群体的利益诉求难以充分体现；渐进主义缺少明确的组织创新和变革方向，难以推动重大的根本性改革。

4.混合扫描模型（Mixed scanning model）

（1）简介

·美国学者埃齐奥尼提出的混合扫描模型，试图以理性主义的政策视野和愿景追求，加上渐进主义的落脚点，形成政策焦点，更好的解决政策问题。

·1967年，埃齐奥尼发表了《混合扫描：决策的第三种路径》一文，提出决策可分为基本决策和渐进决策，基本决策是基本方向的规划设计，需要运用理性模型加以分析；渐进决策是对基本决策的聚集和细化。一个好的决策既要审视和评估整体情况，也要将注意力集中在选择出的政策方案上，形成政策焦点。

·埃齐奥尼以摄像机拍照为例来说明这一模型。这就相当于运用两部摄像机来观察、记录一个事物，第一部摄像机负责观察全部空间，第二部摄像机对选定的空间进行深入、细致的观察，但不再观察已为多角度摄像机所观察的区域。混合扫描模型要求决策者将这两种摄像机结合起来——有的阶段采取理性主义模型，有点阶段聚焦选定特定区域，采取渐进主义模型。

·混合扫描模型要求根据具体情境来决定扫描的层次。决策者的能力强，可扫描更大的空间，反之，则扫描的空间小一些。在剧烈变迁的环境下，可集中资源进行高层次扫描，在要求稳定的状态下，则侧重于局部扫描，避免过大的政策变迁。埃齐奥尼提出，在面对与过去环境截然不同的情景时，提出一项全新的政策是完全可能的。混合扫描模型具有描述性模型（归纳）的特点，也具有规范性模型（演绎）的特质。

（2）评价

·混合扫描模型提出决策过程不仅要关注微观局部，对细节进行渐进修补，也要把握宏观环境的总体状况，有条件时启动大规模的政策规划、调整。

·通过引入两个“摄像头”，其提升了理论解释的适用性，可同时解释常态环境和特殊时刻的的决策现象。

·其局限性在于：在理论的追问能力上表现平平，后续研究没有多大进展。

5.垃圾桶决策模型（Garbage can model）

（1）简介

·对理性和渐进决策的批判：垃圾桶决策模型认为，理性决策路径路径所描绘的连贯有序的决策是不真实的，渐进决策描绘的渐进调适也一样不真实，二者都错误的认为在决策中具有太多的确定性和理论性。实际上，许多决策过程都存在目标不清、因果关系模糊、关键行动者注意力不集中、决策结果不可预料等问题。

·这一模型最早由组织理论学者马奇、科恩、奥尔森于1972年提出，他们认为组织在决策时存在非理性的因素，存在一种“有组织的混乱状态”（类似垃圾桶的混乱状态）。政策过程不仅缺乏理性，甚至连渐进决策所讲的有限理性都不能保障。

·他们提出，参与者会不断提出问题并给出相应的解决方案，这些都传递给政策系统，但决策者对高度复杂的政策问题往往缺少关注的热情，总是尽量推诿或拖延责任，只有在面临紧急状态且无法回避时，才会考虑解决方案。决策者对备选方案的选择，也不是理性分析的结果，而是具有自身的偏好性。此时，就相当于扔进了一个垃圾桶，只有极少数会成为最终决策的组成部分。

·“有组织的混乱状态”体现在：

①目标模糊（problematic preference）：在政策议程中，行动者对问题的理解、优先目标的偏好并不一致甚至互相冲突，个人的偏好也会变迁，无法识别各种偏好，组织目标本身是模糊的。

②手段和方法不确定（unclear technology）：如何达成目标的手段和方法不清楚。

③参与的流动性（fluid participation）：在政策形成的过程中，多方参与者都试图施加影响力，参与者有相当的流动性，不同行动者的偏好也有差异。

·由于以上状况，詹姆斯·马奇等人提出，决策结果是未知的、随机的。最终决策取决于问题（problem）、解决方案（solution）、参与人员（participant）、决策机会（opportunity）四股力量的互动。这四股力量就像四股水流，有时候各自流动，互不相干，有时候汇合在一起。政策议程提供了一个“垃圾桶”，当四股力量汇合起来，政策之窗就会打开，从而形成决策。

（2）评价

垃圾桶决策模型反映了大规模组织决策存在的模糊性和随意性的特征。实际上，即使成功的组织也存在这种模糊性决策。

根据垃圾桶决策模型，政策议程就像是一个垃圾桶。在面对一项政策问题时，各方参与者都会给出解决方案，最终决策是多方偏好及博弈的结果。

垃圾桶决策模型将非理性因素引入了决策分析，对于解释很多政策现象都是很有效的，为理解政策议程提供了新的分析视角。

（四）中国政策过程的解释模型

1.国外学者的研究

由于意识形态和政治体制的巨大差异，国外学者对中国政策过程的研究难免带有一定的偏见和误解，但其理论建构的演变趋势也在一定程度上折射出中国政策决策机制的变迁。

（1）精英决策模型（Elite decision）

①简介

20C50s-60s，美国学者对中国的研究大多强调高层政治精英在决策中的决定性作用。

·在精英决策模型中，精英决策遵循理性决策模型, 即目标明确、决策者为个人或高度集权的集体、根据目标最大化的原则确定最优方案。 一些学者指出, 集权政治下的重大政策是以高层领导人根据自身对国家利益的理解和偏好来制定，如“抗美援朝”、“人民公社化运动”、“大跃进”等。高层领导人掌握着重大政策制定权，可以有计划地推进重大政策实施，并通过大规模政治动员，调动各方面的资源，在全国范围内执行决策。

②评价

·精英决策模型对于理解中国政策过程具有一定的解释力：改革开放以来，尽管参与中国政策决策的主题已从少数权威扩展到更大的政策共同体，但政治仅有在决策中的主导权依然十分显著，它深刻影响着中国各个层次和领域的决策过程。

·政治精英在决策过程中的作用也受个人精力、兴趣、信息来源、专业技能的限制（有限理性）：詹姆斯·汤森指出，政治精英的个人时间、经历和兴趣偏好是有限的，政治精英很难对一项政策过程保持长期的关注；由于 *** 部门的职能划分和中央地方分权, 部门和地方 *** 拥有一定的自 *** , 使得中央高层精英的决策不可能是整个过程的全部；其信息来源通常要经过行政机构的重重过滤，也会存在选择性误差和信息失真的现象。

（2）派系决策模型（Faction decision）

①简介

·精英决策模型无法解释WG爆发，一些研究者提出了派系决策模型。WG后开始，“派系关系”、“非正式团体”方面的而研究一度占据了主流。

·安德鲁·纳森提出“派系”（faction）这一概念，用以解释中国政治精英的冲突和合作模式。所谓派系，就是通过个人关系组织起来的庇护与恩惠网络，派系处在于正式组织，却又依赖于正式组织获取资源。

· 派系研究得到许多学者追随, 白鲁恂 (LucianPye)的《中国政治的动力学》是其中的典型代表, 并把派系视作追求权力最大化的“效忠网络”。

·邹谠用“非正式团体”取代“派系”，作为分析中国政治的基本单元。其认为，由于关系网络错综复杂，各方为了互惠互利有意维持权力的平衡局面，非正式团体在中国政策运作的各个层面发挥了重要作用。他否认纳森关于派系斗争是折衷或妥协的假设, 他认为派系之间并不是由于一派不能完全战胜另一派所以才妥协或折衷, 而仅仅是由于关系网络错综复杂、各方为了互惠互利才刻意维持着权力的平衡。

·迪默(LowellDitt mer)也持有类似观点, 并试图建立分析中国政治和政策的“非正式政治”框架。 迪默认为, 非正式政治在各个组织的各个层次上都发挥重要作用, 但组织层次越高, 非正式政治扮演的角色就越重要。 正式组织的作用, 除了政策的合法化过程和政策执行功能以外, 还起到“看门人”的角色, 即规定了哪些人可以参与游戏。 如果没有正式职位, 就很难与非正式团体建立密切关系。

②评价

·派系研究用权力斗争模型来解释中国政策过程，把官员的职位变迁和 *** 机构的变动视为权力斗争的表征和结果。官员的职位变迁引发所在部门或地区的实力变化，改变官员在政策过程中的发言权和利益得失。 中国 *** 实践中常见的“因人设岗”、“因人定级”的做法, 也为这种论点提供了潜在论据

失。 中国 *** 实践中常见的“因人设岗”、“因人定级”的做法, 也为这种论点提供了潜在论据。

·权力斗争模型的显著缺点在于不可验证性。即便在政策过程中存在权力斗争，也多发生于非正式层面，难以用证据证明其与政策过程的因果关系。因此，权力斗争模型很难摆脱“猜测臆断”的质疑。

·派系研究对中国政策过程中官僚组织的作用重视不够，存在以偏概全。

（3）官僚组织决策模型（Bureaucracy decision）

①简介

·尽管派系研究已经开始注意到中国政策过程的结构性因素, 但其视角仍局限在非正式制度的领域, 忽略了官僚组织等正式制度对政策过程的影响 。20C80s后期，美国学者开始关注中国政策制定的制度层面，出现了一些研究官僚部门及其行为的研究成果。李侃如（Kenneth Liebethal）、戴维·兰普顿（D.M.Lampton）、奥克森伯格（Michel Oksenberg）等人贡献突出

·利博梭和奥克森伯格(Liebethal and Oksenberg)指出, 高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。 由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策, 所以多数制定和执行政策的关键环节都是在国家层次上的各官僚部门做出的, 它们负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。各个部门具有各自的使命、资源、人员和偏好, 因而权力相对分散、决策过程缓慢, 出台的政策也相对模糊和笼统, 从而在政策执行方面具有更大的灵活性和自 *** 。 反过来, 零散、割裂和分层的 *** 结构导致了充满谈判、讨价还价和寻求共识的政策系统。 在这样的政策系统中, 政策过程表现出杂乱、拖沓和渐变的特征。

·夏竹筠(Susan Shirk)从制度层面剖析了中国改革开放政策的政治体制原因。 她认为 80年代之后的中国决策过程已经逐渐从权威决策或精英决策转向制度规范和正式规则。 并指出, 制约决策过程的制度因素主要有政党与 *** 的关系、高层领导的选举机制 、决策部门、政策参与者和决策规则。

②评价

官僚组织决策模型剖析了中国政策过程中官僚结构的自主性。需要说明的是，中国行政组织系统与西方国家具有显著差异，官僚组织决策模型具有一定的局限性——

首先，中国 *** 实行议行融合体制，在党的领导下， *** 负责重大决策制定，有负责政策执行，在决策过程中发挥着重要的作用。人大作为立法机关, 在现实中属于“二线”。 近几年随着 *** 体制的改革, 人大等权力机关的作用开始加强, 但 *** 在决策过程中仍然发挥着核心作用。

其次, 中国政党和 *** “党政合一”的现象十分突出, 渗透政策决策方式和官员行为取向的各个方面, 保证政治稳定、官员政治合格是决策的前提和基础。

最后, 中国 *** 体系中部门管理的“条条 ”和地方管理的“块块”职能交错, 是一大特色。 改革开放后的中国 *** 进行了多次机构调整和改革 。为了适应市场经济和国际交流与合作, *** 也在不断地转变职能。

中国官僚体系的上述特征, 说明仅仅将 *** 机构作为政策过程的分析单元是不充分的。 政党和政治、 *** 与权力机构的关系、 *** 职能划分、经济体制改革的背景等, 均须纳入研究者的视野。

官僚组织决策模型的具体分（薛澜，陈玲.中国公共政策过程的研究:西方学者的视角及其启示.中国行政管理，2005）——

（1）讨价还价模型。讨价还价(bargaining)是指“领导人之间相互控制的一种形式 ……领导人之所以进行讨价还价,是因为他们存在意见分歧， 但期待未来的协议有可能达成，并且对自己有利可图……讨价还价意味着互利互惠。”由于官僚体系的机构设置和职能划分错综复杂， 不但削弱了中央控制的力度，而且还放慢了整个政策制定和执行的过程。 “中央、部门和地方领导们处于一些互惠互利的、局部性的、甚至相互矛盾的义务、价值和利益的网络之中。 最终， 为了从一团混乱的形势中产生政策, 妥协和联盟就不可避免地产生了。” 各个部门和地方 *** 之间职能交错，不同的部门和地方 *** 具有各自的使命、政策偏好和资源， 但对特定政策领域都负有相应的职责， 因此相互牵制和影响， 造成政策过程拖沓、散乱和易变的特征。 有学者将这种官僚结构和决策过程称为“破碎的权威主义”模型。

讨价还价的状况在改革开放之后没有得到改善，反而进一步加剧了。 一方面， 由于改革后各地方和部门拥有“预算外资金”等自身利益，因而难以在利益上做出妥协；另一方面, 改革后的决策程序上较少运用威权、命令的手段， 也使得权威进一步分散化。 对市场经济作用的研究也支持了该论点。 研究者发现，中国改革派领导人本来希望通过引入市场机制来降低讨价还价的程度，但事实上却扩大了讨价还价的空间， 诸如市场规则、价格机制等都成为讨价还价的对象。

（2）各自为政模型。各自为政模型则指出，中国的公共政策呈现出显著的多样性和差异性, 甚至在同一政策领域也反映出不同的政策取向和决策模式。莱默普敦(DavidM. Lampton)曾以大跃进(1958 -1960)时期的医疗政策为例， 研究该时期的医疗政策是否都像“大跃进”一样具有 “激进”特征。 结果他发现， 这一时期的医科教育、医学研究、医疗服务的分配、卫生医疗的财政、中药、群众运动等医疗政策的子领域， 其政策方向具有显著的多样性和差异性, 无法一概而论。 他分析其原因说, “政策差异的原因在于, 不同的医疗政策在不同的政治舞台(political arena)或制度部门做出，各方的压力、观点、资源均有所不同。”不同政策舞台职能分散、权力交错，使得政策表现出相当大的差异。

各自为政模型在改革开放之后表现得更加突出, 尤其是在地方性、区域性政策的决策过程中。 因为在中央达成共识的重大政策往往比较宽泛或笼统, 例如仅就政策的基本方针或基本目标达成一致;有的政策目标规定得十分模糊, 有时为

了兼顾各方面的需求 , 政策各目标之间甚至存在自相矛盾之处。 这样在具体的执行过程中, *** 部门具有较大的自 ***

和灵活性, 从而能够“因地制宜”地改变政策的模样。 由于政策在执行过程中出现各种意想不到的后果, 政策制定者就根

据执行情况, 随时对政策进行调整或修订, 从而造成政策的多样性和多变性。

（3）“竞争性说服”(competitive persuasion)模型。 该模型认为信息状况的变化改变了政策参与者的地位和行为方式。如海尔普(Halpern)的研究发现，政策研究机构的设立改变了中央和各部委之间的信息不对称的状况，从而改变了双方讨价还价的力量对比。 1980 -1982年间中国成立了经济研究中心、农村发展研究中心等若干个隶属于国务院的政策研究机构。 这些研究机构能够跨越各大部委或地区的职能范围从事政策研究，但不具有正式的行政权力。 它们通过影响和说服高层领导的决策，从而具有“非正式的权威”；但这些政策研究机构之间又同时具有竞争关系， 它们研究和制定出不同的政策建议， 从而提高了中央高层领导的信息水平和决策能力。

这几种模型对官僚组织决策模式的研究开始将组织作为利益主体， 关注官员在组织影响下的行为模式。 组织一旦成立，就产生自身的组织利益，并且具有自我强化、自我扩张的特性；而官僚组织中的官员也具有“在其位谋其政”的本位主义倾向。 市场经济的建立一定程度上强化了不同官僚组织间的利益差异。 因此，原先以意识形态差异为主要特征的派系决策模型，逐渐转向了以利益差异为主要特征的官僚组织决策模式，这就不令人意外了。

（4）政策规划模型 （Policy Formulation）

①简介

·德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）、美国政策研究者奥利弗·梅尔顿（Oliver·Melton）对中国从中长期规划过程进行研究，提出了政策规划模型，认为规划是中国政策过程的核心机制，“规划过程超出了一个政策文本或一个封闭的政策过程，是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。”这一模型提出，中国 *** 通过规划手段，使各个层级、各个领域的政策主体相互连接成一个庞大的网络，输出大量政策文本，引导或干预经济社会活动。

·中长期规划是中国 *** 治理的主要手段之一，它包括总体规划、专项规划和区域性规划。一种观点认为，中长期规划无力应对复杂多变的经济社会状况，对经济社会发展没有实质影响，不过是 *** 所做的表面功夫。韩博天、梅尔顿批评了这一看法，提出中国的新型规划体系提供了政策发展的优先顺序，既为发展提供规划，又为保持控制力量提供保障。规划依附于相应的行政层级体系运行，规划目标与党的干部考核制度相结合，当是官员的仕途与是否完成规划设定的目标具有关联性。

②评价

·中国的规划体系与其他东亚发展型归家的政策过程具有本质过程，也超越了现有西方主流的解释框架。规划不是一个阶段性工作，而是循环往复的规程，规划包含评估和调整机制，决策者可据此调整优先顺序。

·这一模型的局限性在于，规划与落实之间存在鸿沟，这些规划在多大程度上得到落实，并没有实证分析的数据佐证。

（5）政策试验模型（Policy experimentation）

①简介

·德国学者韩博天通过解释改革开放以来中国经济腾飞的奇迹，提出了政策试验模型，认为中国 *** 在政策过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方 *** 根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验将会被吸纳到中央 *** 指定的政策之中，继而在全国推广，形成“由点到面”的政策变迁。

·韩博天认为，大规模的分级制政策试验（experimentation under hierarchy）是中国政策过程中的一个独特之处，它提供激励机制，支持地方 *** 开展政策试验，提高了中国 *** 政策创新能力和适应能力。

②评价（中西对比）

·在西方民主政治中，政策试验通常是在正式法规内加入试验性条款，在小范围内探索性尝试，或者是在联邦体制下，把州和地方积累的经验注 *** 邦政策系统。然而，中国却采取了不同于以上的大规模政策试验，包括试验性法规、政策试点、政策试验区等等。大规模的试验有效地 *** 了政策学习，提高了国家政策创新能力，取得了较为显著的成效。

·在西方的发达国家，中央（联邦） *** 开展大规模政策试验首先要解决合法性问题，在决策者、行政官员、利益集团和公民的参与下，启动这一议程本身就是一个问题，存在极大的政治风险。但在中国制度安排下，从中央到地方，从 *** 到社会，人们对政策试验普遍持积极态度。

2.国内学者的研究

（1）共识决策模型

①简介

·薛澜、陈玲等对中国公共政策制定过程进行研究，分析了政策共同体、思想库和利益相关者的行为和作用，提出了共识决策模型。该模型认为，在中国政治体制下，政策参与者之间以达成共识为目标诉求，共识决策包含有限理性决策和渐进决策的内容——提出的政策方案有限、各种备选方案的取长补短也以折中、协商和渐进为基本特征。

·共识决策模型认为，中国的政治制度环境是形成共识决策的重要变量——“民主集中制”强调民主与集中的辩证统一，在实践中体现为充分尊重集体讨论的首长决策机制；党政合一的政治体制强化“共识目标“，中国执政党采取委员会制的集体领导制度，从中央到地方，党的各级委员会实行集体领导和个人分工相结合的制度，各级党委负责重大政策制定，自然地，政策决策就会以凝聚共识为目标。

·共识决策的具体方式有圈阅、会议、协调、听证等。为了在部门间凝聚共识，还会建立多层次的论证和反馈机制，构建机构化的政策共同体，在上下级 *** ，部门之间开展充分的讨论。在讨论中，参与政策制定的行动主体之间就争议进行磋商，能够折中则相互妥协，不能折中则调整语言表述，使政策内容趋向模糊。

②评价

·其展现了中国制度环境下政策决策的基本流程和显著特征，对于理解中国政策决策过程具有启发性。

·局限性体现在——

i.缺少制度化的意见分歧解决机制，不同部门之间的的意见分歧没有一种清晰的审议程序和裁决机制。实际上，高层政治权威总是扮演着最终裁决者的角色。

ii.共识决策过程很难保障多方参与者具有平等的意见表达渠道。由于意见表达渠道的畅通情况不一致，使得各种政策意见未能充分开展辩论，共识主要表现为有限参与者之间的共识。

（2）“群众路线”模型

①简介

·一些研究者通过考察中国执政党在政策制定中的群众路线，分析了 *** 与群众的互动机制，提出了“群众路线”模型。

·宁骚从政策过程的视角理解党的群众路线，认为中国政策过程在认识上经历了从“形而下”到“形而上”，再从“形而上”到“形而下”的过程，在操作中遵循“从群众中来，到群众中去”的原则，进而提出了“上下来去”这一概念，以表述“群众路线”的运作机制。

·王绍光提出，与通常所讲的公共参与模式不同，中国政策过程存在一种逆向参与模式，即参决策者主动走出去，深入人民，而不是坐等群众前来参与

·“群众模型”认为，当代中国政策过程的基本领导方法是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中走来，到群众中去”，这一方法发端于中国革命的实践探索。新中国成立以来，群众路线成为执政党的基本路线之一。要求领导干部经常下基层，深入群众之中，与群众打成一片，了解真正的民意，倾听群众的呼声。

·改革开放以来，“群众路线”又有了新的内涵，新的政策思路形成后，先在少数地区进行试点，总结经验后，再出台新的政策，在全国范围内实施。

②评价

·这一模型从中国执政党的话语体系中提炼出一个政策模型，在构建本土化的政策理论方面做出了积极努力和开拓性的探索。

·其局限性体现为：如果将本土化概念转化为抽象的一般性语言，可以看到其他国家的政策系统也存在相似的运作过程。

（3）“学习-适应”模型

①简介

·王绍光从政策议程的视角，提出了“学习-适应”分析模型，以此来解释20C80S以来中国取得巨大成就的内在原因。他提出，理解改革开放以来的“中国模式”，可以从“适应能力”和“学习模式”两个变量入手——

i.适应能力： 面对环境变化等因素造成的种种不确定性时 , 一个制度发现和纠正现有缺陷、 接受新信息 、 学习新知识 、 尝试新方法 、 应对新挑战 、 改进制度运作的能力 。

ii.学习模式：有意利用某时 、 某地有关政策或制度的经验教训来调整此时 、 此地的政策或制度 。为了归纳方便 。学习模式在适应能力中发挥最基础的作用

依学习的推动者和学习源两个向度区分四大类学习模式（表1）——

学习的推动者有两大类, 一是决策者 , 二是政策倡导者。为什么决策者会对学习产生兴趣呢? 最早研究学习对政策与制度变迁影响的赫克洛说得好 , “政治不仅仅与权力相关 , 也与不确定性相关 ———人们会好奇应该做些什么 ?” 为此 , 决策者会想方设法诊断当前面临问题的性质与严重程度，探寻解决问题的潜在有效方式，这就需要学习 。特别是当政策失灵、 制度失效显而易见时，决策者更会产生从自己过往的经验教训和别人的经验教训中获得灵感的冲动 。

除了决策者以外 , 还有不少决策圈以外的人可能变成学习的推动者， 如政策主管部门、地方 *** 、政策专家、公务员、媒体工作者、 社会上的利益相关群体等。 如果基本信念、对问题的看法相近，这些人就可能组成某个政策领域内有形或无形的 “倡导者联盟”。倡导者联盟自己会通过各种方式学习 , 为支撑自己的主张寻求理据；同时，他们也会坚持不懈地向决策者推介自己的学习成果 , 以期影响政策和制度变化的方向。 至于公众舆论 , 它也许可以影响决策者与倡导者的抉择，但不会卷入政策与制度学习过程本身 。

学习源也可以分为两大类 ，一是各个时期 、各个地方的实践，二是系统性实验 。前者包括本国的政策与制度遗产、 本国内部各地区不同的实践和外国过往与现实的经验教训。后者是指在小范围进行的 、 旨在发现解决问题有效工具的干预性实验。一般而言，由于人类社会太复杂 、太不确定 , 有着太多价值与利益的冲突和特殊境遇 , 进行类似实验室那样的实验是几乎不可能的。然而 , 在有些具体政策领域 , 对不同观察点或对相同观察点在不同时段进行干预性实验（抓试点）还是可行的。这类控制关键政策或制度参数的实验有利于发现哪些政策和制度选项是可行的，哪些是不可行的 。只要把实验当作一种学习途径 , 就意味着允许失败，并从失败中吸取正反两方面的经验教训 。当然, 实践与实验并不是绝然分开的；不同的实践往往成为政策与制度性实验的基础。

表1中的四大类学习模式并不是相互排斥的;一个国家完全可能采用不止一种模式进行学习。一个体制适应能力的强弱取决于它是否能充分利用所有模式来进行学习 。从逻辑上讲 , 适应能力强的体制应该具备以下几个特征 。

第一 , 体制安排使得决策者对新出现的问题、困难、不平衡十分敏感 , 并感到有责任做出回应 。

第二 , 决策者深信只有通过实践与实验的方式进行学习, 而不是照搬外国的经验或时髦的理论 , 才能找到解决政策与制度问题的途径 。

第三 , 在政治统一的前提下, 在相当多领域允许进行分权式决策 , 从而为通过分权式的实践与实验最大限度地探寻解决问题的不同方式创造制度条件 ；换句话说 , 体制培育着丰富多彩的学习源 , 同时又不失全局性的协调。

第四 , 对从实践和实验中产生的新东西，在进行集中式纵向推广应用的同时, 允许或鼓励分权式横向推广应用 , 尤其是在决策前期。

那么 , 依据上面的理论分析, 我们应该如何判断中国政治体制的适应能力呢? 韩博天的近作告诉我，中国十分注重第 2 类学习模式 ，即他所称 “中央主导的政策实验”。而早在 25 年前 , 研究创新推广理论的学者罗杰斯就注意到 , 即使在 *** 时代与改革开放初期 , 中国已堪称分权式政策或制度创新和推广的典范 。分权式实践与实验涉及的领域是开放的 , 包括行政 、 卫生、 教育和产业等；分权的层次包括省、地、县 、公社和大队等。换句话说，中国也很擅长其他三类学习模式 。

·政治治理需要面对各种复杂局面，要应对未知环境、不确定性、价值和利益冲突等问题。包括决策者、政策研究者和专家在内，所有人都只具备有限理性，不可能预见一切能出现的局面，无法预见各种可能的后果，无力做出最佳抉择。根据渐进决策理论，决策者往往是优先诊治最迫切的议题，比较有限的备选方案，而不是寻找最佳方案。

·这一分析模型认为，改革开放以来中国的政治学习模式发生了很多变化。王绍光以农村合作医疗体制的变迁为例，发现改革以来中国不仅向实践学习，还通过政策试验进行学习，不仅注重本土实践，也十分注重吸取其他国家实践中的经验和教训。1980s以后，小范围的干预性试验也曾为重要的学习源，旨在通过实验发现有效的政策目标和工具。另外学习的推动者也开始包括政策倡导者，比如中央 *** 、地方 *** 、国际组织、学术机构等，他们在政策变迁中发挥的作用越来越大。

②评价

·为划分政治体制提供了新的标准，该研究支出，除了传统的政体类型划分外，世界上的政治体制也可以按照学习模式、适应能力来划分。

·相较于是否实行竞争性选举，学习模式的优劣、适应能力的强弱对治理结果的影响更加显著。适应能力也许比其他能力更重要，不具备适应能力，富国可以变成穷国，强国可以变成弱国；具备适应能力，贫穷、落后的国家也可以逐渐走向繁荣昌盛的康庄大道。

（4）“路径-激励”模型

①简介

·基于中国 *** 的制度环境，杨宏山分析了单一制与联邦制环境的差异性，根据政策路径的明晰性、激励的强度两个自变量，构建了政策执行的“路径-激励”分析模型。

·其中，政策路径是指决策者提出的政策目标、政策工具和评价标准，它们构成了实现决策者所期望结果的行动路线图。

一项公共政策的构成要素可分为政策价值和政策路径两个模块（见图1）。政策价值即决策者的价值偏好，正式的政策文本一般会提出指导原则和基本方向，向执行者传达决策者的价值偏好。而政策路径的陈述则不尽然一项政策有可能明确界定政策路径，也可能予以模糊处理。当对政策问题的认知及对策存在共识时，政策文本就会提出明确的政策目标、政策工具及评价标准；当政策环境不稳定、政策执行存在风险时，决策者则倾向于对政策路径进行模糊化处理，给予执行者更大的自主行动空间。通常所谓的“摸着石头过河”，就是对政策目标、政策工具和评价标准不明晰的一种形象表达。

·激励机制是指中央 *** 对地方 *** 实施政策提供的激励方式，它将地方 *** 及当事官员的预期收益与政策实施及结果联系起来。

从激励向度看，激励机制包括正向激励和负向激励两个方面。（见图2）正向激励通过提高预期收益来奖励地方 *** 的服从行为，包括财政收益、增加就业、政治晋升等；负向激励通过责任追究来惩罚地方 *** 及官员的不执行行为表现为部门问责、官员诫勉、行政处分、追究刑事责任等形式。从激励内容看，激励机制分为政治激励和经济激励两种类型。政治激励通过行政分权、政治晋升和问责机制调动地方 *** 和当事官员的积极性；经济激励通过财政分权、转移支付、优惠政策等措施使地方 *** 尤其是先行先试者获得更大的经济收益。

·据政策路径的明晰性和对地方 *** 的激励性，可以区分出四种类型的政策执行模式：行政性执行（明晰性高、激励性强）、实验性执行（明晰性低、激励性强）、变通性执行（明晰性高、激励性弱）、象征性执行（明晰性低、激励性弱）。在“路径一激励”矩阵中，每一种政策执行模式都是特定情境下的产物（见表1）。

i.行政性执行

当政策路径的明晰性较高，对地方 *** 的激励性也很强时，地方 *** 就会采取行政性执行模式，即依托专门机构，全面落实公共政策。在这种情况下，公共政策不仅具有明确的政策目标，还清晰界定了地方 *** 的责任以及在部署和落实政策时必须应用的政策工具；同时，中央 *** 通过绩效契约和目标考核等形式，将政策实施结果与地方 *** 及当事官员的预期收益相挂钩。由于政策路径明晰，地方 *** 及官员很清楚自身的职责和任务，中央 *** 可依据绩效标准对政策执行情况进行评估。地方 *** 全面落实政策，可获得财政奖励、转移支付、税收返还等经济激励，政绩突出的当事官员可获得表彰、晋升等政治激励。地方 *** 落实政策不力，中央部门予以督查、纠正，直至追究行政责任。作为理性行动者，地方 *** 一般会优先执行中央给予强激励的公共政策。

行政性执行依托于科层组织体系，一般设置专门机构，组织专门人员履行职责，并拨付专项经费，将该项政策实施纳人常态工作之中。在行政性执行模式下，中央 *** 清晰地界定了政策目标、实施流程和评估标准，地方 *** 必须根据上级政令行事，并接受自上而下的监督和考评。为提高政策执行力，中央政策往往还会提供优惠政策，并设置监督、奖励和问责机制。从实施过程看，行政性执行相对独立于环境因素，受外部因素的影响较小。从实际成效看，行政性执行的结果主要取决于技术和资源条件。如果技术条件可行，投入的执行资源充足，则可在相当程度上实现政策目标

ii.变通性执行

当政策路径较为明晰、执行政策的预期收益较低时，地方 *** 则会采取变通性执行策略。在此情境下，政策文本明确地阐述了政策目标和实施手段，地方 *** 落实政策具有清晰的路线图，但受资源和技术条件所限，政策执行的难度较大，付诸行动的预期收益也不高。在单一制组织制度下，地方 *** 有责任执行上级的政策指令。在财政分权体制下，地方 *** 主要依靠本级财政资源执行各项政策。面对执行难度大、预期收益低的现实情况，地方 *** 就可能在执行中改变某些要求，根据实际情况采取与上级要求不完全一样的政策安排。通常所讲的“上有政策、下有对策”问题，实际上就反映了这种变通性执行现象。它通过制定实施细则对原政策目标做出调整。从表面上看，实施细则规定的基本原则与原政策可能一致，但从具体内容看，具体目标和执行工具却与原政策不尽一致，甚至存在背道而驰的情况。

变通性执行的显著特征是地方 *** 自行调整了政策目标或改变了执行工具，而不仅仅是对政策目标的细化和具体化。许多学者都注意到了中国地方 *** 在落实上级政策中的变通现象。刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组最早提出“变通”这一概念，将其界定为在制度实施中，执行者在未得到决策者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。庄垂生将政策变通分解为定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通四种类型。刘玉照、田青发现，地方 *** 在落实上级政策时往往先通过改制运动追求“形式绩效”，然后再通过变通性的制度安排追求“实质绩效”。在政策路径明晰的前提下，有效执行的根本标准在于落实决策者的价值诉求。这种变通性执行有可能获得超乎预期的实质绩效，也可能违背决策初衷。

iii.实验性执行

当政策路径的明晰性较低，而自上而下的激励力度却很强时，地方 *** 就会采取试验性执行模式。在这种情况下，决策者明确了政策问题并做出了政策规划，但对于政策目标和实施手段存在不同看法。政策文件只是提出了总体目标和原则性要求，并未规定具体指标和实现手段，地方 *** 具有较大的自由裁量权。为了探寻和检验有效的政策路径，中央 *** 鼓励有条件的地方 *** 开展试验，并提供优惠政策和财政支持。由于政策执行可获得额外收益，作为理性的行动者，地方 *** 及当事官员自然就会产生内在激励，具有很强率先采取探索行动的意愿。此时，政策路径的不明晰为地方 *** 实施政策创新提供了自主行动空间。

与行政性执行模式相比，在实验性执行过程中，地方 *** 不仅要细化政策执行方案，还要根据本地的经济社会特征进行政策再规划。由于各地的经济社会环境不同，加之政治环境存在差异性，各地出台的具体行动方案也不相同。这种多样性的政策试验有助于探索更为有效的政策工具，也为完善政策本身提供了学习和试错的机会。

iv.象征性执行

当政策路径不明晰，并且政策实施的收益很低时，地方 *** 则会采取象征性执行策略。如果一项政策的行动目标不清晰，就难以对执行者提出明确的任务指标和时限要求，也难以对执行效果进行考核评价。在这种情况下，如果激励或问责机制缺失，地方 *** 就会仅仅停留于形式性、仪式性活动，热衷于“做表面文章”，如召开座谈会、组织政策学习、宣传政策精神、转发文件等，但并不采取实质行动。在干部考核和政绩竞争的压力下，地方官员也可能先观望其他地区的执行情况，再确定本地的行动策略。

从政策制定视角看，当公众高度关注某一政策问题而全面解决问题尚不具备条件时，政策路径模糊也可能是决策者维护政治合法性的一种行动策略。一些焦点事件引起公众髙度关注某一社会问题，媒体也会建立公众议程，要求 *** 回应社会问题、出台相关政策、采取治理行动。在这种情况下，为了维护 *** 公信力，决策者不得不将焦点问题列入政策议程。金登的多源流分析框架指出，政策制定有赖于“问题流”、“政策流”和“政治流”的汇合。在“政策流”较弱的情形下，“问题流”与“政治流”相汇合而提出的政策路径就会较为模糊，它更多地传递了决策者关注焦点问题，并致力于解决问题的一种态度、意志和决心，具体的行动目标和实现途径还有待于明晰化。在此情形下，决策者在制定政策时就已意识到执行的难度很大，也没有期望地方 *** 能够立竿见影地解决问题。

②评价

·这一模型对于理解中国 *** 的多样化执行模式具有一定的解释力，为预测特定政策的实际实施效果提供了分析视角。

·其局限性在于，对于同一政策在同样的激励强度下，地方 *** 的执行结果也存在着差异性。地方 *** 的内在动机和学习能力的差异性，也会影响到对政策意图的理解，影响到政策工具的开发应用，进而影响政策执行结果。