戴秀河 华东政法大学法律文明史研究院研究员

巴塞尔协议体系是1975年巴塞尔委员会成立后，针对国际银行监管所发布的一系列标准的统称。1988年根据英美两国建议而形成的《巴塞尔协议I》，创立了衡量银行稳健运行的资本充足率量化标准，奠定了巴塞尔协议体系的基础。2004年制定的《巴塞尔协议 II》，形成了银行稳健运行及有效监管的“三大支柱”。2008年暴发的全球金融危机，暴露了银行监管制度上的不足，巴塞尔委员会经过研究并经二十国集团（G20）首脑会议同意公布的《巴塞尔协议III》，形成了宏观审慎与微观审慎相结合的制度体系。2017年巴塞尔委员会公布的《巴塞尔协议III最终方案》，进一步完善了银行监管制度体系。

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巴塞尔委员会是现代国际银行监管领域最重要和最具影响力的组织，自其成立之日起相继公布了一系列关于资本监管的标准，构成了巴塞尔协议体系，续写了“最早写作行为”的现代传奇——形成了全球影响最广泛深远的现代国际银行风险管理的规则，成为现代金融契约的典范，为促进经济全球化、国际金融一体化和国际金融监管法律制度的发展，起到了一定的积极作用。巴塞尔委员会从二十世纪七十年代成立以来，一直致力于国际银行稳健运行和监管规则的研究和制定。四十几年来，世界上先后暴发了几次国际金融危机，对国际经济造成巨大影响。为缓解金融危机的影响并防止金融危机的再次发生，巴塞尔委员会先后制定了若干银行监管的文件，其核心的文件有：1983年《巴塞尔协定》及其后续文件、1988年巴塞尔资本协议——《巴塞尔协议I》及其修正案、1997年《巴塞尔核心原则》、2004年《巴塞尔协议II》、2010年《巴塞尔协议III》和2017年《巴塞尔协议III最终方案》，形成了银行监管的“巴塞尔协议体系”。分析和回顾巴塞尔协议体系及其相关文件形成和实施过程、现状，对于国际间强化合作、控制金融风险，保持金融行业的稳健运行，具有十分重要的现实意义。

一、巴塞尔协议体系的正式形成——《巴塞尔协议I》颁布实施

在巴塞尔协议体系中，1988年的《巴塞尔协议I》是巴塞尔委员会发布的重要文件，其主要内容仍然是目前国际银行监管制度重要组成部分。其中的资本协议《巴塞尔协议I》在国际银行资本监管中一直处于核心地位。巴塞尔委员会制定《巴塞尔协议I》是试图通过提供统一的国际银行监管标准与方法，来实现国际银行间竞争公平的外部环境，提倡建立健全基于量化风险的资本管理体系，以促进银行强化风险管理能力，提升整个商业银行体系的安全性和稳定性。

（一）《巴塞尔协议I》——利益冲突与妥协的结果

创立巴塞尔委员会的目的原本是为国际银行业提供一个早期预警系统，此后，随着银行业国际化、网络化的不断推进，其工作的着力点转移为堵塞国际银行监管中的漏洞，提高统一监管的水平，从而改善全球监管质量。此前，缺乏对国际银行金融业务的必要有效监督，尤其是缺少统一管理的标准。因此，建立起有效的国际金融秩序便被提到了重要的议事日程。在这种情势下，在国际清算银行的协调下，国际银行监督管理委员会先后于1975年、1983年发表“神圣公约”和“新神圣公约”，对国际银行的监管提出了一项指导性原则，要求任何海外银行及其所属机构都不能逃避监管，而且 *** 对银行的监管必须有效和适当，从而奠定了国际监管的基础。但是，这两个“神圣公约”仅起到宣示性的作用，并未制定可操作实施的标准和措施，因此，无法实现有效监管的目标。

这一时期，美英两国在世界金融市场在世界上的主导地位已经形成。然而，日本、法国、德国等国家的银行国际业务的不断增长，挤占了美国和英国原有的份额。例如，1981年，世界十大银行只有1家日本银行，而到1988年，这个数字就变成了7家。美国银行和日本银行间国际金融业务的此消彼长，美国方面就曾归咎于日本银行较低的资本充足率。20世纪80年代初期，日本银行当时只被要求达到2%的资本充足率，而美国银行最低资本充足率通常是6%~7%。此时，美国金融界向美国监管当局施加压力，要求美国监管当局采取行动，扼制外国银行进一步占领美国市场的势头。于是，美国监管机构不得不采取行动：它不希望通过降低银行资本充足率、损害银行稳健安全运行的方法增强本国银行的竞争力，它只有谋求制定资本充足率的国际标准，最终迫使日本提高其资本充足率监管要求。但是，美国要求制定国际统一资本充足率标准的建议遭到了日本、德国、法国等国的反对，它们不同意美国提出的高资本充足率是金融风险最恰当的应对措施的观点，它们认为其银行强于美国银行的竞争力来自本国强有力的银行安全网。与此同时，巴塞尔委员会在1982年就注意到银行资本不断减少对银行稳健安全运行的影响，并在1984年的报告中从银行稳健安全和平等竞争的角度提出了资本充足率问题。1986年底，巴塞尔委员会提出了六级资本定义和七类资产，每类资产分别按照0%、20%、50%或100%风险权重加权。但是，美国并不满意巴塞尔委员会的努力。1987年1月，美国抛开巴塞尔委员会，单独和英国签订了关于资本充足率的双边协议，该双边协议本身不具有法律约束力，美国、英国的意图是通过这个双边协议促使巴塞尔委员会尽快达成资本协议。如果巴塞尔委员会不能通过提高资本充足率的协议，那么，达不到资本充足率相应标准的银行，将不能进入美国和英国的市场。尽管日本、法国等认为是美国单方面的霸权行为，但为了在世界主要金融市场保持一定的份额，不得不考虑接受美国提高资本充足率的的要求。

鉴于国际金融风险和面临来自美英的压力，在委员会内部已强烈地意识到需要制订一个多边协议，以强化国际银行系统的稳定性，消除因各国资本要求不同而产生的不平等竞争。1987年7月，在国际清算银行主持，巴塞尔委员会通过了由成员国中央银行行长共同签署的《巴塞尔协议》，全称为《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》，通常称之为《巴塞尔协议I》，以强化对国际银行的监管。至此，可以说，巴塞尔委员会制定资本标准即是市场稳定监管的需要，也是各方力量博弈和反复的权衡的结果。

《巴塞尔协议I》主要由三个部分组成：其一，明确银行资本的组成和相应分类。协议把各类银行资本划分为核心资本（股本和公开准备金）、附属资本（未公开的准备金、资产重估准备金和普通准备金或呆账准备金）。其二，制定银行资产的风险加权计算方式。为了恰当评估银行资本所应达到的适当规模，协议制定出对资产负债表内各种资产和各项表外科目的风险度量标准，并且与资本和加权计算出来的风险挂钩，并主要关注其信贷风险。其三，规定实现标准比率的时间和目标。协议要求到1992年底，十国集团国家参与国际业务的商业银行的资本对风险加权化资产的标准比率即核心资本充足率不得低于4%，总体资本充足率不得低于8%。

（二）分阶段渐进实施《巴塞尔协议I》

《巴塞尔协议I》允许各国商业银行通过一定的时间周期调整和建立所需的资本基础，即由1987年底算起分阶段中期目标，将实施该协议的过渡期延长到1993年底。实际上，当时西方国家银行正遭遇困境，渐进实施协议是十分明智的。八十年代后期至九十年代初，西方金融业仍是每况愈下，1991年初颇有名气的波士顿新英格兰银行宣告破产。汉华实业银行与安全太平洋银行也相继出现经营危机。连在美国排名首位的花旗银行也受到强力冲击，被迫大量裁员、出售海外营业点，从而也引起西方商业银行的资产品质急剧下降。如果此时采取硬着陆的方式，作息时间内大幅度调整银行资产结构和信贷业务，势必会对商业银行产生较大的不利影响。

《巴塞尔协议I》的实施，对国际金融领域产生影响最大的是资本充足率，它是对从事跨国业务的国际银行资格提出了具有一定拘束性的具体标准，银行核心资本与风险资产的比率总括指标不得低于8%。然而，根据1989年底国际清算银行对1000家大银行的资本充足率的统计，无一家国际达到这一标准。其中，按照资产额排在第一位的日本住友银行，资本充足率仅为3.59%；排在第十一位的瑞士联合银行，资本充足率为7.16%，最接近协议要求。由此可见，当时要达到协议要求的资本充足率的标准获得从事国际金融业务的主体资格，大多数国家的商业银行很难一蹴而就，需要一段时间的调整和准备，迫使缔约国逐步向目标努力。

为了实施协议，西方国家对银行采取了相应的措施，努力实现相关目标。首先，加强对银行业管制。美国1987年通过实施平等竞争银行法开始加强对商业银行的管理。该法暂时禁止银行办理证券业务，还禁止在美国新成立非银行金融机构从事银行业务，并首次将非银行金融机构置于银行管理机构的管制之下，对商业银行管制内容增加，法律约束更严，这与巴塞尔协议的要求是一致的——对商业银行的某些表内、表外科目规定相应的比率，并借此限制银行的资产并注重贷款质量。其次，对组织、结构和经营战略进行调整。在银行规模上，通过合并来提高自身抵御风险的能力。二十世纪九十年代头两年，欧洲银行间的合并、兼并近300例，日本的日本三井银行与太阳神户银行合并，美国美洲银行与安全太平洋银行合并，里昂信贷银行、德意志银行、巴克莱银行、国民西敏寺银行这些欧洲大银行进行了兼并活动。在结构调整方面，西方商业银行纷纷调整资产负债结构，提高资产质量，放慢资产增长速度。在贷款选择上更加谨慎，注重提高低风险权重业务的权重。同时，资本/资产比率回升。在经营战略方面，许多银行进行战略调整，重点转向国内，大力提高国内市场的占有率。再次，大力提高自有资本比率。通过“分子政策”增加资本，通过“分母政策”，尽可能以有限的风险资本获取更多利润。欧洲有的银行大量出售股权，以相应提高银行的资本比率，改善资产质量，调整资产组合中高低风险的比重。另外，西方银行收缩国际信贷额，增加自有资本比率。

经过《巴塞尔协议I》的四年半过渡期（1988年7月—1992年12月），西方各国基本上达到了资本监管要求，同时对西方银行的经营格局也产生了巨大影响。以日本为例，日本的银行在协议签署前，比较注重资产扩张，日本商业银行的资产规模巨大，其中风险资产比例很高，而核心资本的质量相对偏低。1990年前日本股市景气，银行持有大量溢价股票，这种溢价的45%可计入附属资本内，因此达到8%的资本比例并不困难。但1990年后，日本股票价格下跌，削弱了银行的资本实力，为了达到《巴塞尔协议I》的要求，不得不减少风险贷款，削减国内外资产规模。到1992年底，日本的银行大多已达到这一标准。《巴塞尔协议I》在全球银行业的巨大影响力，几乎对全球的银行业进行了重新洗牌。还是以日本银行为例，1983~1989年期间，其资产增幅达330%，几乎囊括了世界前10大银行。而《巴塞尔协议I》终止了日本激进的海外扩张步伐，迫使其全面收缩，日本国内的信贷增长也由1990年的9.2%降到1993年的0.8%。

（三）《巴塞尔协议I》影响和意义

《巴塞尔协议I》奠定了巴塞尔协议体系的基础，1988年发布之后便确定了其在银行监管历程中的核心地位。它不仅提供了统一的国际银行监管标准和方法，也为国际银行间的竞争创造一个公平的外部环境提供了制度保障。同时，它提出的建立基于风险的资本管理体系，促进银行强化风险管理能力、提升整个商业银行体系安全性和稳定性的架构，开启了对银行监管定量与定性监管的时代。有学者曾作过这样的评价：“在银行国际监管标准的建立中，以《巴塞尔协议I》规定的银行资本标准最为成功。”《巴塞尔协议I》的发布实施，满足了现代国际银行监管的需要，相关监管标准和规则契合了国际银行关键环节。《巴塞尔协议I》标志着巴塞尔协议体系的正式形成，从意义上来说，具体表现在以下几个方面：

第一，满足了国际金融统一监管标准的需要。国际贸易的全球化与国际金融的一体化相辅相成，有效地促进了经济全球化的发展，同时也容易加速放大各种经济和金融风险。特别是自美元、欧元和石油贸易等各种跨国货币、跨国投资相继出现以来，国际金融成为推动世界经济发展最活跃的经济要素，而汇集和传递要素的商业银行是否能够稳健运行，对国际经济的影响至关重要。二十世纪发生的国际债务危机威胁影响了商业银行的稳定的案例，暴露了商业银行自身应对危机的能力不足，其中主要是资本出了问题，从而影响了多国经济的稳定性。从国际银行稳健运行的角度出发，要求对从事国际业务的商业银行制定一个国际统一标准，并进行国际监管——《巴塞尔协议I》正适应了这一要求。协议通过将银行自身资本质量与信贷风险挂钩，规定风险权数、资本比率，以资本充足率来监管国际银行资本，从而控制放贷规模，并保证平等竞争，因而逐步得到各国银行监管机构的认可。倘若某个国家未按协议要求对商业银行进行有效监管，其在海外的金融活动就可能受到歧视性待遇，从而会被逐出海外金融市场。担心本国要承担这一严重后果就促使许多国家不得不接受协议。巴塞尔委员会及《巴塞尔协议I》虽一再声明其不具强制约束力，但实际上其制定的资本充足率标准已经成为西方金融市场商业银行的准入标准，因此其所确立的“巴塞尔体制”逐步被欧共体成员国和许多非巴塞尔委员会成员的国家所接受。到1993年9月巴塞尔委员会一份报告确认，十国集团国家所有从事重大国际银行业务的银行，都要达到协议中所规定的最低资本要求。这反映了国际金融统一监管标准制定的必要性。而截止1996年底，在世界1000家最大的银行中657家银行公布了其资本充足率的数据，其中仅有10家银行未能达到《巴塞尔协议I》的要求。因此，可以说，现在几乎没有哪个在国际上经营的银行未受巴塞尔资本充足原则及标准的有效约束和影响。

第二，开创制定国际金融监管标准的先河。在巴塞尔委员会颁布《巴塞尔协议I》之前，既没有普遍被认可的国际金融监管机构，也没有统一的资本充足率标准。《巴塞尔协议I》把银行资本充足率作为衡量银行是否稳健的重要标准，改变了以往只注重资产规模、不注重资本及其质量的传统观念，突出了商业银行自身的责任，明确了监管目标，强化了银行信贷资产的风险管理，这些都可有效扼制与债务危机有关的国际风险。依赖全球金融市场对巴塞尔委员会制定的资本充足率标准的认可以及各国 *** 对这一标准的认可，该标准成为客观而又具有价值的监管衡量标准，使得更多的国家也更愿意将国内银行业监管也按照这一标准，并转化为自身金融监管法律体系的一部分。巴塞尔委员会制定的金融监管标准被很多国家通过国内立法成为有约束力的标准，再加上巴塞尔委员会本身专业优势，形成了全球金融监管信息网络，其发布的各类专业报告成为金融监管标准性文件，资本充足率逐渐发展成为国际上普遍被认可的银行监管标准。至此，虽然巴塞尔委员会并未获得授权制定金融机构的准入或者监管标准，但是因为有着对金融机构信息的全面掌控，以及其专业团队对银行经营行为准确分析和把握，其实际上获得了对金融机构行为的约束等一系列规范强有力的话语权，其制定的标准再通过类同于国家“授权”的模式，致使巴塞尔委员会对国际银行监管标准行使着“准立法权”。

第三，塑造了全球最有影响力的国际金融监管机构。所谓国际金融监管机构是指进行国际金融监管、制定相关国际金融机构运行规则的国际组织。巴塞尔委员会作为非典型的国际组织，并未采用制定强制性国际规则的方式制定银行监管规则，而是采用“建议”的方式，提议渐次达到资本充足率标准，有的人称其为“软法规制”。巴塞尔委员会制定的文件尽管是并非典型的国际协议，表面上是一种仅具有参考意义的国际文件。然而，这种软法性质的“建议性”规则，却受到各国金融监管规则制定者的重视。特别是《巴塞尔协议I》的制定实施，逐步构造了巴塞尔委员会作为国际金融机构监管者的形象。《巴塞尔协议I》缘自于国际金融领域国家之间的利益冲突，而势均力敌的各方在激烈冲突时很难用强制性的国际条约的方式达成合意。相比而言，这种“建议性的软法”为各国留下了更多自主决策的空间，显示了造法成本低且成功率较高的优点，并能够根据市场发展的需要而同步跟进，这也正是《巴塞尔协议I》受到普遍遵循的主要原因。因此，在银行业国际监管领域，巴塞尔委员会成为最受各国认可的专门性金融监管国际机构，截至目前为止，巴塞尔委员会已经发展到28个司法管辖区的45个机构组成，而资本协议现已应用于世界多数国家——包括多数工业国家、新兴市场国家和发展中国家的银行，不仅仅是跨境经营的银行，即便仅在国内进行经营的银行也参照巴塞尔委员会制定的文件自我规制，可以说，巴塞尔资本协议已经成为评估银行及安全性的全球标准。巴塞尔委员会成立和《巴塞尔协议I》颁布至今几十年，巴塞尔委员会已经成为国际银行业监管最重要的国际组织，《巴塞尔协议I》已经成为国际银行监管和风险控制方面最重要的国际法律文件。

二、巴塞尔协议体系三次全面修订及完善

20世纪90年代，信息化技术促进了信用风险计量技术的发展，巴塞尔委员会将这些成果很快应用到资本协议的要求上，提出了修改巴塞尔协议的构想。从1999年开始首次公布新版巴塞尔协议到2004年发布最后一稿修订版，其间进行了反复讨论，最终达成了一致，形成了第二个版本的巴塞尔协议，即《巴塞尔协议II》。2008年，由于美国次贷引发的国际金融危机发生后，巴塞尔委员会经过总结、反思金融危机的原因，针对《巴塞尔协议II》所暴露出的问题，譬如系统性风险、顺周期效应考虑不足等，研究改进金融监管的措施。于2010年12月正式颁布了《巴塞尔协议III》，形成了微观审慎与宏观审慎双重监管规则的初步模式。经过巴塞尔委员会进一步的努力，2017年12月，《巴塞尔协议Ⅲ：危机后的最终方案》整体定稿，对2010年版的《巴塞尔协议Ⅲ》进行了补充和修订，以重塑风险加权资产（RWAs）计量的可信度，以强化资本充足率的要求。这些规则在要求提高资本充足率和资本的质量的同时，还提出了流动性监管等一系列新的标准。

（一）《巴塞尔协议II》——风险与资本动态监管的三大支柱

银行在经营中存在着信用风险、市场风险、操作风险等各种影响稳健运行的并造成银行重大损失的因素。对于经营中发生的风险损失，可以分为预期损失和非预期损失。预期损失往往可以通过提取准备金并成为经营成本来消化吸收，而对于非预期损失，就要通过自身资本吸收。因此，一般来说资本往往决定银行所能承受的最大风险水平。银行若获得持续稳健的增长和发展，就应当准确识别、计量风险水平，持有与之相适应的资本，这便是银行资本监管的基本原理。从1988年的《巴塞尔协议I》颁布实施，就逐步确立了这样的指导思想。当然，随着《巴塞尔协议I》的实施，暴露出较多需要改进的地方。

《巴塞尔协议I》规定的资本充足率监管标准产生了重要影响，但其暴露出了不少问题。它把资本分为核心资本和附属资本，核心资本主要包括股本和公开储备等，而附属资本则包括非公开储备、资产重估储备、普通贷款损失准备、次级债和混合资本工具等，而这些资本的价格是历史的而不同于市场价格。《巴塞尔协议I》对于风险加权资产的计算覆盖了信用风险，提供的0%、20%、50%和100%四个风险权重档次与资产实质性风险有一定脱节，风险的敏感性明显不足，信用转换系数比较随意。例如，对经合组织国家设立的银行的债权风险权重确定在20%，而非经合组织权重确定在100%。《巴塞尔协议I》仅考虑到对信用风险的监管，而没有考虑市场风险、利率风险、操作风险等，没有全面反映银行的风险组合。西方银行利用《巴塞尔协议I》监管漏洞通过业务创新实现监管套利，进一步削弱了资本的约束作用。因此，《巴塞尔协议I》并没有建立风险与资本的匹配机制，资本对银行经营的约束效力远未发挥。《巴塞尔协议II》建立了风险与资本动态联系的机制，提出了完整的全面风险管理框架，巴塞尔委员会1999年提出《巴塞尔协议II》，在全球征求了三次意见，于2004年6月正式发布。《巴塞尔协议II》真正确立了资本与风险之间的动态联系机制。《巴塞尔协议II》将原有的资本充足率这一个监管基础扩充到了一个由最低资本要求、外部监管和市场约束三大支柱共同支撑的监管体系之内。

第一支柱：最低资本要求。根据《巴塞尔协议II》，资本充足率仍为国际银行业监管的核心部分，对此巴塞尔委员会坚持和发展了原有的监管思路，对于有相对成熟的识别和计量方法的信用风险、市场风险和运营风险，《巴塞尔协议II》将其放到第一支柱中，并提出了一套完整的风险加权资产计量规则，而这套规则正是来源于银行内部风险管理实践，提出了更为精确的信用风险全面评估办法。

此外，在关于操作风险方面，《巴塞尔协议II》要求对包括道德风险、法律风险、软件风险等在内的操作风险提供一定额度的、单独的资本。对于资本约束的范围，《巴塞尔协议II》要求必须将投资于非银行机构的投资从资本中予以扣除。这样一来，以商业银行业务为主导的金融控股公司也开始受到资本充足率的约束。

第二大支柱：外部监管。借助监管机构对商业银行实施有效的外部监管，是《巴塞尔协议II》所新增的一条规制。根据《巴塞尔协议II》，各国金融监管机构应在结合各自银行业实际风险的基础上对银行进行灵活监管，不仅要保证银行有充足的资本抵御相关风险，而且还要求银行开发并使用更好的风险管理技术来监控和管理风险。这主要包括四项原则性的要求：一是银行应具备一套程序，用于评估与风险特点相适应的资本总体水平，并制定保持此水平的策略；二是监管机构应促使银行正确评估内部资本充足率的真实状况及其对经营战略的有效监控，以确保其遵守监管资本比率，并随时接受审查和评价；三是监管机构应鼓励银行资本水平高于监管资本比率，使银行有能力超过最低资本水平的资本；四是监管机构应尽早采取措施，防止银行的资本水平降至防范风险所需的最低要求以下。

第三支柱：市场约束。《巴塞尔协议II》中的“市场约束”，是第一支柱和第二支柱的补充。顾名思义，市场约束就是利用市场参与者的经营活动进行约束，也就是能够通过市场的作用体现出经营良好的、发展稳健的银行能在市场中占有更多有利地位，而风险较高的银行则更容易为市场所淘汰。通过市场约束机制，能够更有效促使银行提高信息披露水平和透明度，并要求各国监管机构也应当对这些银行的信息披露内容、方法等进行全面有效的监管。通过这些市场手段使那些符合监管标准条件的银行能够获更多的客户，能在市场中赢得更多筹码，从而获得更多的利润。

通过实施《巴塞尔协议II》，商业银行的风险控制水平得以提升：一是促进了银行建立统一强大的数据管理体系，强化风险管理基础设施建设；二是促进银行开发各类风险计量模型，风险量化能力提升；三是促进银行对风险管理政策和流程进行改造，完善风险管理框架；四是高级的内部评估法有助于资本效益提升，同时也强化了竞争优势；五是有助于银行全面提高金融风险管控水准。

（二）《巴塞尔协议II》的不足——监管策略在应对美国次贷危机中缺陷的暴露

美国次贷危机引发的金融危机在全球传播速度较快、影响范围较广，后果十分严重。按照《巴塞尔协议II》原定的时间表，2007年初起，十国集团应当开始实施新协议，相应的高级内部评估则从2008年初起实施。但2007年起爆发的全球金融危机显然打乱了巴塞尔委员会所预期的监管改革时间表。这次危机中，由于流动性收紧，信贷能力大幅被削弱，银行遭受危机对于其他金融领域以及实体经济的影响相当深重。

依据《巴塞尔协议II》所设定的规则，监管层面未能及时发现并化解危机。原因是随着金融产品的不断创新，银行等金融机构业务的不断增多和变化，资本与风险之比率指标失衡，或者说只单纯看资本充足率，已经很难反映出金融风险的真正敞口和大小。在美国次贷危机引发的金融危机中，当时部分金融机构的资本充足率在表面上还是符合监管要求，但实际上金融风险已然产生。部分银行体系资产负债表内外的杠杆率过高，与之相应的是银行资本在数量和质量方面逐步受到侵蚀。与此同时，部分银行的流动性不足，从而导致银行业金融风险的增强，银行优质资本水平下降。因此，银行体系不能吸收由此导致的系统 *** 易和信贷所带来的损失，也无法应对影子银行体系大量表外风险暴露所引发地再中介化。具有亲周期性质的去杠杆化过程以及系统性金融机构之间通过复杂交易而产生的关联性进一步放大了危机的效应。在危机最为严重的阶段，市场甚至对银行机构的流动性和清偿能力丧失了信心。银行业的脆弱性迅速传染至其他金融领域以及实体经济，导致流动性和信贷供给能力大幅收缩。最终， *** 部门不得不介入，并采取提供空前规模的流动性、资本支持和担保等措施，使纳税人承受了巨大的损失。

归结2008年金融危机《巴塞尔协议II》在控制金融风险方面存在一些弱点：第一，没有关注系统性风险，金融风险的预判和估计不足。内部模型在构建时对系统性风险因子考虑有所欠缺，缺少对于系统性风险抵御的理念，不能体现出金融全球化背景下系统性风险的关键性。事实上，次贷危机中处于危机中心的银行、金融体系和经济体受到的影响是直接的、明显的、迅速地，并且，伴随着跨境信贷、国际贸易活动等与金融流动性相关的要素的日益活跃，造成全球需求的严重萎缩，危机很快波及全球相关的国家。鉴于2007年开始暴发的金融危机在全球传播的范围和速度，很明显暴露出《巴塞尔协议II》在控制系统性风险制度设计上的缺失。第二，资本的定义复杂化，抵御风险的可得性差。金融危机暴露出，不同银行资本的定义不一致，并且缺乏透明度，从而造成市场不能充分评估和比较不同银行的资本质量。由于信用损失和资本减计降低了留存收益，而留存收益是银行有形普通股的一部分，加之银行资本质量资本水平不足，危机暴发前许多银行资本比率合格，但是资本定义过于宽泛复杂，造成极端风险发生时资本可得性差。第三，对金融创新产品等的监管不足。未对金融衍生产品市场进行规制，导致了表外业务的监管匮乏。对影子银行的控制不够，未能有效控制其所带来的高杠杆率与过度创新经营模式下的风险。

（三）《巴塞尔协议III》——优化资本充足率结构与加强全面风险管理

在2008年金融危机背景下，巴塞尔委员会调整了《巴塞尔协议II》对金融监管的相应要求，既要保持微观审慎监管，提高银行应对压力的稳健性，又要强调注重宏观监管方法，致力于解决银行业风险累积的问题。2010年12月16日，通过巴塞尔委员会发布了《巴塞尔协议III》文本。该文本包括各成员方中央银行行长和监管机构负责人（GHOS）就全球资本监管和流动性监管标准的具体建议所达成的共识，这些建议得到了2010年11月二十国集团领导人首尔峰会的支持。巴塞尔委员会同步发布了全面定量影响测算（QIS）的结果。《巴塞尔协议III》的内容涉及到资本监管、流动性控制、审慎监管以及跨境合作等多个方面。

在资本监管方面，《巴塞尔协议III》更加细化了对资本的定义，提出了更为严格的最低资本监管要求，设计了逆周期缓冲资本和系统重要性银行的附加资本，引入杠杆率作为资本监管的补充标准，扩大了风险覆盖范围。根据《巴塞尔协议III》的资本监管要求，资本监管框架实现了多层次的转变，将银行资本分为两级：一级资本和二级资本，取消了原来的三级资本。《巴塞尔协议III》规定，全球各商业银行的一级资本充足率下限从4%上调至6%；由普通股构成“核心”的一级资本占银行风险加权资产的下限，从2%提高到4.5%；总资本最低要求仍保持8%。

在流动性风险控制方面，《巴塞尔协议III》对于流动性风险问题，注重对于计量标准的把控，同时关注宏观方面的管理，控制了金融风险在国际层面的传递。同时，规定了流动性监管要求——短期监管指标：流动性覆盖率（LCR），在压力情况下，提供足够满足30天流动性需求；长期监管指标：净稳定资金比率（NSFR），旨在解决整个资产负债表上的期限不匹配问题；对系统重要性银行提出了其他要求，包括附加资本要求和加强跨境监督等。

在审慎监管方面，《巴塞尔协议III》从单家银行稳健性拓展到整个金融体系的稳定性。现代金融体系呈现出越来越明显的网络化布局扩散的特征，单家金融机构经营失败会迅速显著放大，呈现了负外部效应。国际货币基金组织的研究表明，在全球范围内前20家大型复杂的金融机构承担了全球信用中介的职能，其中任何一家金融机构倒闭对全球金融体系稳健运行都将产生巨大的负面影响。《巴塞尔协议I》和《巴塞尔协议II》所采用的资本计量方法及其所设定的资本监管标准很大程度上忽视了金融体系日益增强的相互关联性以及单家银行对整个金融体系脆弱性贡献的差异性。鉴于此，《巴塞尔协议III》从金融体系风险内生性的视角出发，对系统性风险较大的业务以及机构提出了更高的资本和流动性要求，包括大幅度提高交易业务和交易对手信用风险的资本要求，鼓励银行通过中央交易系统进行场外衍生品清算，提高对大型银行风险暴露的资本要求等。巴塞尔委员会明确提出将从国际活跃程度、规模、关联性、可替代性和复杂性五个方面在全球范围内识别30家左右的全球系统重要性银行，并要求这些银行计提1%—4%（普通股/风险加权资产）的附加资本，以提高其损失吸收能力，弱化相应的道德风险。此外，金融稳定理事会正在研究大型银行的自救安排、强化金融市场基础设施、跨境银行危机处置框架等措施，以弱化金融风险的传递效应，降低由单家银行危机演化为系统性金融危机的可能性。

在金融体系与实体经济之间的内在联系方面，《巴塞尔协议III》针对金融体系的亲周期性，明确了相关措施来加强审慎监管。2008年金融危机充分显现了金融体系的亲周期特征，这种亲周期性明显放大了实体经济的波动幅度，而实体经济的震动又反过来进一步扩大了金融体系的风险，构成了一个不断强化的周期循环。实体经济与金融体系之间关联主要体现在经济运行不同阶段的借款人资产负债表、银行资产负债表和金融市场流动性的同步收缩或者扩张上。《巴塞尔协议III》明确将“逆周期因子”引入了资本和流动性监管框架，以维护银行体系信贷供给能力的长期稳定，支持实体经济平稳增长。一是审慎设定最低资本要求，减缓其周期性波动。二是推动会计准则制定机构不再实施基于“已发生损失”的贷款损失拨备会计准则，转向采用基于“预期损失”的贷款损失拨备会计规则，提高贷款拨备的前瞻性。三是要求商业银行持有高于最低资本要求的超额资本，包括留存超额资本和逆周期资本，用于缓冲金融体系的顺周期性。

在各国跨境金融监管协调与合作方面，巴塞尔协议体系对银行的监管主要强调以母国为主的监管责任，因此提倡跨境银行主要通过母国并表监管。同时，也强调东道国通过“双重钥匙”的方法补充母国为主的金融监管责任。另外，也关注跨境银行的稳健经营。

《巴塞尔协议III》与《巴塞尔协议I》《巴塞尔协议II》一脉相承，并集中体现了2008年金融危机后的监管变革。根据《巴塞尔协议II》存在的一些漏洞和缺陷，这也是金融危机后《巴塞尔协议II》饱受各方诟病的原因。例如，对资本质量没有提出新标准、对于表外业务或复杂证券化资产资本要求不足等，《巴塞尔协议III》是国际上提出的一揽子修复计划的汇总。《巴塞尔协议III》并未改变《巴塞尔协议Ⅱ》的三大支柱体系，只是针对相关内容进行加强和完善，可以看作加强版的《巴塞尔协议II》，并不是对《巴塞尔协议II》的简单替代。事实上，从《巴塞尔协议I》到《巴塞尔协议II》，再到《巴塞尔协议III》，都是围绕资本充足率做出的监管安排或改进。《巴塞尔协议I》提出了资本充足率的计算公式，并设定了8%的最低要求。《巴塞尔协议II》建立了风险加权资产的计算规则和体系，扩大了风险覆盖范围，涵盖了市场风险和运营风险（《巴塞尔协议I》未覆盖），使得银行对于风险的识别、计量和管理更加精确、敏感和精细。

（四）《巴塞尔协议III最终方案》——健全和完善审慎监管体系、支持实体经济发展

2017年12月8日巴塞尔委员会公布了《巴塞尔III：后危机改革的最终方案》（以下简称《巴塞尔协议III最终方案》）。《巴塞尔协议III最终方案》对2010版《巴塞尔协议III》进行了补充修订，以重塑风险加权资产（RWAs）计量的可信度、提升银行间资本比率的可比性。整体来看，《巴塞尔协议III最终方案》延续了巴塞尔协议“以风险为本”的监管理念，以重构风险加权资产计量框架为切入点，对传统监管框架进行了全方位重塑。《巴塞尔协议III最终方案》确定了宏观微观结合的审慎监管体系，系统性风险管理和系统管理的新发展。具体来看，主要内容有以下几方面的特点：

一是改进银行体系的信贷供给和资源配置方式，提升金融服务实体经济能力。2016年1月，巴塞尔委员会各成员国中央银行行长和监管当局负责人会议提出，风险加权资产计量方法改革“不应大幅度提高总体资本要求”。巴塞尔委员会在修改协议过程中，以“促进金融稳定为目标，坚定履行其强化全球银行监督管理和提升银行实践的职责“”稳健的银行体系能够支持实体经济，促进经济可持续性增长”，作为主要原则之一，以避免简单地以不断提高最低资本要求为目标，防止商业银行被迫收缩信贷而抑制经济增长。因此，《巴塞尔协议III最终方案》根据实际损失数据，尤其是危机期间的损失数据，重新界定各类监管设定的风险权重和参数，不再以大幅提高总体资本为前提来增强资本要求与经济实际的切合度。譬如，通过细化企业风险暴露分类，以资本成本为导向，引导资金投向健康、可持续、高质量发展的实体部门。对于优质企业予以优惠的风险权重，通过贷款价值比来细化住房抵押风险暴露的划分，并确定相应的风险权重等。增强同业风险暴露对于监管指标的敏感性，强化对交易对手的信用质量要求。《巴塞尔协议III最终方案》还通过细化资本成本，引导资金缩减不必要的链条，避免金融体系内的空转，以便有效地投向实体经济。

二是改进风险计量方式，提高标准法的风险敏感性。此次《巴塞尔协议III》修订的重要目标之一是降低风险加权资产计算的过度差异性。通过对国际金融危机高峰时期的研究，学者、研究分析人员和市场参与者等多方人士发现，无法信赖银行报告的风险加权资本比率。巴塞尔委员会开展的实证分析也表明，银行在风险加权资产计算中存在过度差异性。原因是许多国际化大银行所谓“先进风险管理工具”并未真正起到有效计量风险的作用，过度复杂的风险转移和计量手段、不透明的模型技术，使得部分银行逃避了监管、虚增了杠杆从而放大了负面影响。巴塞尔委员会在重新审视后，发现银行监管框架中存在一系列断层线，特别是在平衡简单性、可比性和风险敏感性方面。因为风险加权资产计算的审慎性和可信性是风险加权资本框架不可或缺的要素，只有银行报告的风险加权资产比率应充分透明可比，才能保证对银行风险状况的正确分析。所以，风险计量要增强标准法与高级法的逻辑一致性，提升不同银行之间风险加权资产计量的准确性和可比性。为此，巴塞尔委员会修订信用风险标准法和内部评级法，增强标准法的计量精细度，限制内部评级法的使用，减少对模型的依赖；完善市场风险计量规则，提高标准法的风险敏感性，提升银行资本比率的可比性；采用新模型及时获知极端情况下的损失，准确划分交易账簿和银行账簿以避免资本套利；简化操作风险计量方法，不再采用基于模型的高级计量法，废除基本指标法，仅保留标准法——并对原方法进行大量修订；增设资本底线，为压缩资本计量的套利空间，要求以模型方法计量的风险加权资产不得低于标准法计量结果的72.5%，以防止通过模型方法过度降低资本要求；调整杠杆率计量规则，要求银行必须始终满足杠杆率不低于3%的要求，明确了全球系统重要性银行（G-SIB）还必须满足杠杆率缓冲的要求。

三是健全第三支柱实施规则，强化市场约束。健全市场约束机制是要向市场传递银行风险暴露状况的有效手段。巴塞尔委员会曾多次发布征求意见稿，力求建立健全具有更全面风险覆盖、更具备一致性、可比性和可预测性的信息披露标准，加强市场参与者对不同国家和地区以及银行间的风险暴露的评估与监督，从而形成更加有效的市场约束机制。《巴塞尔协议III最终方案》在强调强化银行抵御风险能力的同时，致力于通过明确信息披露来尽可能避免银行与市场参与者之间的信息不对称，通过强化市场约束、体现市场纪律，以增强公众对银行体系的信心。基于国际金融危机的教训，金融稳定理事会和巴塞尔委员会提出强化信息披露监管标准、提高商业银行风险信息披露精细化程度的要求。为此，巴塞尔委员会成立了信息披露工作组，修订《巴塞尔协议III》第三支柱监管规则。信息披露工作组整合并完善了资本充足率、流动性、杠杆率、大额风险暴露、总损失吸收能力等各项监管改革政策配套的信息披露要求，全面规划了商业银行信息披露监管框架，统一构建了一套独立于财务报告的、全球统一的监管信息披露模板。同时，要求银行进一步披露交易账户的资产证券化风险敞口、资产支持的流动性便利、表外工具、再证券化敞口的估值等相关信息。新修订的信息披露监管框架在信息披露报告格式、披露内容、披露频率、填报方式和质量控制等方面大幅提高了监管要求，显著增强了风险信息透明度，有助于增强银行经营的合规性，改进银行与市场参与者的沟通，持续提升银行整体稳健经营水平。

四是做好各项准备工作，调整改革方案实施的时间表。为了保证方案有序执行与落实，巴塞尔委员会设立了实施时间表，以充分过度、弱化对银行来的冲击。2020年，为应对新型冠状病毒对金融稳定造成的影响，巴塞尔委员会的监督机构（中央银行行长和监管机构负责人小组，CHOS）对《巴塞尔协议III最终方案》实施时间进行了调整，将2017年12月《巴塞尔协议III最终方案》的实施日期推迟一年至2023年1月1日。随之而来的底线安排也延长一年至2028年1月1日。2019年1月确定的市场风险框架（修订版）的实施日期推迟一年至2023年1月1日。2018年12月确定的第三支柱披露要求（修订版）的实施推迟一年至2023年1月1日。

三、对巴塞尔协议体系进一步讨论及实施状况

经过巴塞尔协议体系的修订，协议框架下的国际金融监管思路不断拓展，监管制度正趋于完善。然而，针对协议框架体系的争论，包括协议本身的问题以及是否能有效应对未来可能发生的危机等方面争论，一直没有间断过。然而，尽管受到新冠疫情大流行的影响，协议框架下的各国，仍在努力推进协议的实施。

（一）关于针对巴塞尔协议体系的担忧与期待

巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议III最终方案》提出了一系列金融风险防范、支持发展实体经济的问题，但针对巴塞尔协议体系本身是否完善以及是否真正能够阻止金融危机发生等问题上的担忧与争论从没有停止过。

首先，关于资本的监管和资本充足率是否有效的问题。资本监管巴塞尔资本协议体系内的核心规制问题，也是历次巴塞尔协议的重要组成部分，无论在资本监管上增加了多少了风险防范的筹码和要求，但实际上真正在危机爆发时能够产生实际效用的是流动性而非银行的偿付能力，资金起到的是缓冲作用，而流动性则是解决问题的关键。因此，建议在巴塞尔协议体系的进一步修订和推进实施中，应当多关注流动性的问题，监管重心应当从银行资本监管转移到流动性上来。

其次，关于实施巴塞尔资本协议差异性问题。巴塞尔协议体系下的各项制度标准，其性质不具有强制约束力，而且协议本身又赋予了框架下各成员单位具有较大的自由裁量空间。这就引发了担忧：假如在某国意识到巴塞尔协议体系下的某种标准、规则会对本国产生显著不利影响时，便会设法削弱在本国适用的法律效力，从而使其在实践操作中难以真正发挥效用。另外，较大的自由裁量权和各国银行实施规则的差异性，从公平竞争的角度分析，也会引起不公平竞争，这与巴塞尔协议形成的初衷相悖。因为巴塞尔协议体系作为国际金融监管标准，其目的不仅仅是为了提高全球银行抵御风险的能力，也是为了给全球银行一个公平竞争的环境。

第三，关于对实体经济支持效果的问题。从次贷危机引发的金融危机来看，美国金融界的贪婪使得金融资本空转套利造成资本对实体经济的过度偏离，并大量输出和转嫁危机，严重影响了世界正常经济秩序，给其他国家金融业以及实体经济造成了重大损失。这种逐利机制与当前西方金融机构的结构安排密切相关，银行混业经营、影子银行林立并竞相设计出售金融衍生品、过度放贷等放大金融机构和借款人的金融杠杆，大量资本只在金融系统内部循环往复，很少进入实体经济。虽然《巴塞尔协议III最终方案》制定了鼓励实体经济的相关条款，协议框架下各国也宣称要改革监管体系、降低系统性风险，但是金融机构的结构安排依旧、追求利润最大化的本性没变，其实施结果并不能十分乐观的期待。

第四，是担心较长的过渡期会削弱协议效果的问题。较长的过渡期安排是否会削弱《巴塞尔协议III最终方案》效用的发挥。《巴塞尔协议III》要求从征求意见到最终完善定稿，先后经历了8年，再加上过渡期的安排，外部环境发生了很大的变化，人们担心这在一定程度上会淡化《巴塞尔协议III最终方案》的实施效果。长期以来，全球经济失衡局面并未有所改观，全球化进程受到严峻挑战，金融市场波动加大，地缘政治与经济局势越发紧张，特别是受新冠疫情的影响，风险的复杂性日益增加，对风险管理构成了严峻的挑战。《巴塞尔协议III最终方案》过渡期虽然缓解了银行短期的经营压力，但在金融体系结构未明显改进、现有的限制性措施又过于虚弱的情况下，危机再次发生的隐患不可小觑。

（二）各国实施巴塞尔协议体系的推进情况

根据巴塞尔委员会的要求，协议框架下各国和独立司法管辖区（下称“各成员组织”）应于2013年1月1日起开始实施《巴塞尔协议III》。在国际社会的争议和期待中，巴塞尔协议体系在各成员组织的努力下推进实施。从一些研究资料和巴塞尔委员会2021年10月份发布的《实施巴塞尔协议框架进展情况的报告》来看，尽管受新冠疫情的影响，各成员组织在实施《巴塞尔协议III》标准方面有所进展，无论在成员单位内部最终文件的制定、资本监管协议的实施，还是流动性标准和信息披露等方面的制度，特别是那些已经超过最后期限的标准，取得了一定程度的进步。

在落实资本监管的各标准方面，对于已经超过最后期限的7项标准（均在2019年前），大部分成员组织已经实施。其中，逆周期缓冲资本规则已经在所有成员组织生效。实施过程中为应对新冠疫情影响，各成员组织充分利用了巴塞尔框架所允许的弹性区间。在截止期限尚未完成的资本标准方面，有11项新标准被采纳，其中包括三个成员组织已就总亏损吸收能力采用最终规则，以及另外两个成员组织已就衡量交易对手信用风险敞口的标准化方法和基金股权投资的资本要求采用最终规则。

在流动性监管方面，已经超过最后期限的要求项目为净稳定资金比例、当日流动性监管措施。其中，截止2021年9月，有26个成员组织已经按照框架协议的要求制定了最终规则，并在净稳定资金比例（NSFR）达标，主要成员组织对“当日流动性监管措施”的标准的采纳除4个国家还没有实施外（中国、日本、韩国和墨西哥）其余已落实相关规则。

在信息披露方面，对于逆周期缓冲基金信息、流动性信息、薪酬信息、杠杆率（修订版）信息等的披露规则，已经有21个成员组织按要求制定最终规则。关键计量信息、银行账户的利率风险（IR⁃RBB）信息、净稳定资金比例（NSFR）信息等，已经有18个成员组织完成最终规则制定。资本构成信息、风险加权资产（RWA）概述信息、全球系统性重要银行（G-SIBs）指向信息，已经有20个成员组织发布最终规则。总损失吸收能力（TLAC）信息披露规则已经有17个成员组织发布最终规则。

《各成员组织发布的最终规则统计表》是巴塞尔委员会在2021年10月份发布的《实施巴塞尔协议框架进展情况的报告》中各成员组织的公布最终规则的情况。

各成员组织发布的最终规则统计表（灰色部分表示已经临近最终期限）

制定总损失吸收资本（TLAC）控股最终规则的成员组织实际增加了3个，而不是2个。原因是去年已认为已经达标一个成员，经过2021年的修订尚未完全达到所有四项标准。

根据巴塞尔委员会公布的报告，截止2021年9月，协议框架下超过到期日的7个大的分类其中包括17个项目标准，实施效果最好的成员组织是欧盟、英国、瑞士、沙特、香港、新加坡、加拿大，所有要求的标准项目均已经发布，除极少数项目标准外绝大多数已经生效。其次是美国、澳大利亚、日本、韩国，有1-3个项目标准尚未发布。

巴塞尔银行监管委员会主席兼西班牙银行行长、欧盟《巴塞尔协议III》实施小组长卢布尔雅那，2021年9月10日，在巴塞尔委员会就协议实施情况和国际社会普遍关心的问题作出回应。他认为，巴塞尔协议最近的一系列改革——旨在解决银行体系中不可持续的杠杆水平、优质资本不足、期权转换过渡以及缺乏宏观审慎监管等问题，通过几年的实施，效果是显而易见的。迄今为止，全球银行体系总体上仍保持远行弹性，与2008年全球金融危机期间不同，银行并没有通过大幅削减贷款来加剧危机。最初的《巴塞尔协议III》改革，得到公众前所未有的一系列支持，现在的结果也正是大家所期待的。关于资本充足标准的问题，他认为新冠疫情期间银行的运行状况提供了清晰而切实的证据：那些拥有资本充足的银行体系对社会的好处，拥有最大资本缓冲的银行的成员组织对其预期GDP增长的影响较小，资本化较强的银行在此期间比同行增加了更多的贷款。对于银行建模风险加权资产所产生的问题，他仍然给予高度关注。他认为，《巴塞尔协议III最终方案》相关改革的主要目标是恢复风险加权资本框架的信誉，通过减少银行模拟资本要求的过度可变性并制定强大的风险敏感型标准化方法来实现这一目的。以往的事实证明，无论是由于银行模型缺乏稳健性，还是在确定关键监管投入方面存在过度的自由裁量权，风险加权资产框架的缺陷都强调了彻底改革的必要性。2013年，巴塞尔委员会关于银行风险加权资产可变性的第一份报告强调了令人担忧的变化程度。当银行被要求对同一假设投资组合的信用风险资本要求进行建模时，报告的资本比率相差400个基点。到2021年，尽管一些利益相关者一再声称银行已经“解决了”这个问题，但欧洲银行管理局关于银行模拟资本要求的最新报告指出，“需要监控”的资本分散程度“很大”。越来越明显的事实表明，巴塞尔协议体系进一步实施，将对经济产生积极的净影响。例如，欧洲央行最近的一项分析表明，在欧洲实施这些改革的GDP成本是适度和暂时的，而它们的好处将有助于永久加强经济对不利冲击的抵御能力。报告还发现，与全球商定的《巴塞尔协议III》改革的潜在偏差。例如，在产出下限方面，将大大稀释实体经济的收益。

结语

巴塞尔协议体系从一开始的《巴塞尔协议I》以资本充足率作为银行风险管理框架的重要内容，关注跨国银行信用风险、扼制银行危机国际性传染，到《巴塞尔协议II》进一步扩展到关注市场风险、信用风险、利率风险、操作风险等多种风险因素，增加了外部监管和市场约束两大支柱，以防范国际金融危机爆发。再到《巴塞尔协议III》《巴塞尔协议III最终方案》，关注压力情形下的流动性管理，引入杠杆率监管，确立微观审慎与宏观审慎相结合的监管模式，从更为宽广的视角理解银行风险，增强金融体系应对系统性风险的能力，支持实体经济的发展。巴塞尔协议体系监管政策的演变以及金融监管标准的升级和监管方法的精细化，既体现了监管者和金融机构管理者等对于特定条件下的商业银行经营管理经验教训的总结和传承，又代表着不同市场条件下商业银行风险管理和金融监管的发展趋势和改革方向，对商业银行经营管理和整个金融体系都产生了深远的影响。

第一，巴塞尔协议体系标志着金融风险的变化及监管方式的变革。二十世纪七十年代西德赫斯塔特银行和美国富兰克林银行的倒闭，分别引发了国际金融领域的动荡，从而催生了西方十国依托国际清算银行的巴塞尔委员会。为了增强银行自身对金融风险的稀释能力，从一开始巴塞尔委员会致力于银行资本充足率的研究。通过资本抵御风险，试图用共同行动以风险管理体制管理风险，并消除资本充足率不一带来的不公平竞争。1988年《巴塞尔协议I》提出，银行的资本充足率不能低于8%，核心资本充足率不能低于4%。然而，金融领域的发展实践证明，即使银行达到了8%的要求，也并非就可以稳健运行、风险可控了。巴林银行的倒闭、美国次贷危机等破产倒闭的银行资本充足率都不低于8%，于是又在不同历史时期分别诞生了银行监管的《巴塞尔协议II》和《巴塞尔协议III》，从金融风险管理的三大支柱发展到建立一个比较稳健、完善的风险管理体系，再配合着资本充足率的要求进一步实现稳健的银行体系的目标，这是巴塞尔协议的第一个核心内容，就是要靠完善的风险管理体系来管理和抵御风险。

第二，巴塞尔协议体系反映了风险管理国际合作的架构。金融风险具有传导性，系统性的金融风险对国际金融业和实体具有相当大的破坏作用。预防和应对系统性金融风险必须进行国际合作。巴塞尔协议框架的形成，从十国集团的合作与相互妥协形成《巴塞尔协议I》到20国集团通过《巴塞尔协议III》，再到《巴塞尔协议III最终方案》，体现了国际合作的精神。因此，在应对金融风险方面，也不断改进。从当初以资本充足率为核心的银行管理理念主要围绕信用风险进行管理，到巴塞尔协三大基本风险（信用风险、市场风险和运营风险）及其在这三大风险类型的计量规则上的完善，再到全面系统的宏观与微观审慎相结合的监管模式，无不凝集着国际金融领域形成的一些共识，为全球商业银行建立风险管理体系提供了一个价值的参照系。巴塞尔协议体系的形成及改进得益国际合作，这种合作来自于与广泛利益攸关方的广泛协商进程。例如，关于《巴塞尔协议III最终方案》制定过程的一项学术研究将委员会的协商办法描述为决策机构中“程序上最复杂”的进程之一。作为这些改革的一部分，委员会发表了不少于10份咨询文件，随之而来的咨询期相当于近三年！因此，在全球层面商定的最终标准本质上已经是一种妥协，反映了委员会成员和外部利益相关者的不同观点。在此期间，对改革进行了超过35项关键调整，其中大部分反映了不同欧洲利益相关者的观点。

第三，巴塞尔协议框架体系的实施促进了银行基础设施的建设。带来很大的促进作用，最明显的就是数据。如果没有数据，也就无从谈到管理。通过建立并实施巴塞尔协议体系，在整个数据建设方面都会有很大的提高。无论是国内银行还是国外银行，通过做这方面的工作都会有很多体会。数据的完整性、及时性、准确性提高了，就为管理提供了基础。在这个过程中同样会改进系统、规章制度、流程，这些都会对银行管理水平的提升以及核心竞争能力的提升起到很大的促进作用。这也是国内外很多银行实施巴塞尔协议的一个根本原因和动力。风险管理是一个良心工程，对一个金融机构来讲，就像一个城市的下水道一样，或者就像一个建筑的地基一样，外面是看不到的，但是它决定了一个城市、一个建筑的良好运转。实施巴塞尔协议是中国银行业向整体性风险管理迈进的一个契机，也是这个良心工程的一部分。金融稳定是一项全球公益事业。它不分地理边界——“在人人都安全之前，没有人是安全的”，这句格言不仅适用于当前新冠大流行，也适用于维护全球金融稳定。因此，巴塞尔委员会在全球层面设计和调整《巴塞尔协议III》，并通过国家裁量权在框架内纳入足够的灵活性。从不同的角度处理改革中遇到的问题，使其具有广泛的适用性——防止只过分关注对个别银行、个别成员组织或地区的影响——为一棵树木而忽略了整个森林。

当然，巴塞尔协议体系尽管体现了很大的进步，但并不是一个完美无缺的东西，比如它对交易账户信用风险的管理还需要改进，同时在实践的过程中还有很多很多的假设。比如说，它假设一个银行的资产组合是一个无限分散的组合，它假设每一个债项跟这个组合的相关性都是唯一的，再比如它假设资产价值的分布要有一定正态分布，等等。这些假设和前提有时候并不符合现实世界的客观环境，也未必适用于每家银行，因此需要客观、全面地来认识巴塞尔协议体系。既要认识到巴塞尔协议体系本身也有缺陷，也不能因为其有缺陷就不实施。