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摘
要
文 | 吴林静
智库观点。
继2019年国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念之后，2020年4月初，国家发改委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，再次提到“收缩型城市要瘦身强体”。
关于收缩型城市的态度，2019年的提法是“转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”以及“稳妥有序调整城市市辖区规模和结构”。
2020年，则直接要求“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。这不禁引发猜测：会有收缩型城市“消失”吗？
其实，城市和人一样，都有生老病死。2019年我们研究发现，有23座城市正在收缩。
23个城区常住人口连续下降城市 整理制图：城市进化论
而根据不久前住建部发布的《2018年城市建设统计年鉴》，我们再次观察全国673个城市的“生长”状况发现，上述城市中，有10座还在持续收缩，另有8座新增的收缩型城市进入我们的视野。
它们收缩的原因，有此前已被广泛讨论的“资源枯竭”，也有因身处发展不平衡的城市群中，资源向大城市汇聚，中小城市失去了吸附人口的力量。而等待它们的，将是怎样的命运？
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持续收缩的东北城市
2019年，根据2014-2017年的数据，统计城区常住人口，有23座城市呈现出连续三年下降。《2018年城市建设统计年鉴》公布后，加上新一年的数据，这23个城市出现“好转”和“继续收缩”的分化。
2018年，有10座城市仍在持续收缩，城区常住人口连续第四年下降。其中，5座分布在黑龙江，3座在辽宁，1座在吉林，1座在内蒙古。
整理制图：城市进化论
从城区常住人口流失率来看，2014年至2018年，辽宁新民和开原两座城市超过20%，内蒙古巴彦淖尔亦逼近10%。
2018年，辽宁新民、黑龙江鹤岗和鸡西城区常住人口减少情况尤为突出，分别比前一年减少3.69%、3.49%、2.47%。
这些收缩型城市中，鹤岗的知名度恐怕是最高的。
2019年4月，东北五线小城鹤岗因为350元/平方米的房价爆红网络。这座缘煤而兴的资源型城市，在2011年被国务院认定为资源枯竭型城市。
鹤岗市 *** 官网显示，2017年其原煤产量1146万吨，同比降9.3%，洗煤664.8万吨，同比降7%。支柱性产业逐渐没落，大量年轻劳动力纷纷离开。《黑龙江省统计年鉴》表明，鹤岗市户籍人口20年间减少9.95万人，有媒体曾用“只剩蹦跶不动的老人”来形容鹤岗的街景。
与鹤岗一样，鸡西、凤城等都是资源枯竭型城市的典型代表。
这些城市持续收缩背后，是整个东北人口不断流失、老龄化加剧、出生率下降。
2019年，全国31个省（市、自治区）有四地出现常住人口负增长，分别是北京、辽宁、吉林和黑龙江。北京一直在控制人口增长，疏解非首都功能；而黑吉辽三省常住人口分别减少21.8万、13.33万、7.6万，三地常住人口自然增长率分别为-1.01‰、-0.86‰、-0.80‰，均为负增长。
与此同时，在我们2019年统计的23座收缩型城市中，有13座在2018年迎来人口反弹。其中，东北三省占据7席，其他5座城市则分布在河南、广东、四川、宁夏。
整理制图：城市进化论
2
城市群中间地带的尴尬
根据统计，我们还发现，又有8座新增城市开始出现收缩苗头。
整理制图：城市进化论
从区域分布来看，这些城市主要位于东北和中西部。其中，攀枝花、遂宁两座四川城市进入视野。
攀枝花属于转型中的资源型城市，遂宁的收缩很大程度上则缘自城市群发展不均衡。
遂宁位于成渝发展主轴中心节点，与成都、重庆等距128公里。此前通过的《遂宁城市总体规划（2013-2030）》提到，遂宁希望在成渝地区双城经济圈中扮演区域性中心城市角色，并定位为四川省次级综合交通枢纽和现代产业基地，以“养心”文化为特色的现代生态花园城市。
主动融入成渝地区双城经济圈，建设川渝合作遂宁示范区，让“过路效应”在遂宁转化为“磁场效应”，真正实现“中间突围”，是遂宁最新的产业发展思路。
成渝区域格局示意图 图片来源：《成渝城市群发展规划》
但不可否认的是，当前遂宁处境尴尬：成渝地区内部城镇分布密集，但成渝两地对要素的吸纳能力远大于溢出能力，对区域经济的辐射带动作用不够，致使成渝中间地带城市出现了经济学上的“中部塌陷”。
身在其中的遂宁，虽然建成区面积还在不断扩张，但常住人口、人口密度持续减少，城市产业聚集、公共服务，无法对人口产生足够吸引力。
此前，清华大学建筑学院龙瀛团队以五普、六普数据为基础，进行了“收缩型城市”研究。
他们同样发现，城镇建设用地面积扩张较大（1980-2010年间，扩张面积达2倍以上）而人口收缩（人口密度超过1000人/平方公里，且在2000-2010年间无增长）的区域，在成渝地区有较多分布。
早在2000-2010年间，包括四川广安、遂宁、内江在内的城市，就已经出现城镇建设用地增加、人口不增反减的收缩现象。
“目前城市群的发展，大城市的虹吸效应几乎都远远大于 *** 流效应。”厦门大学经济学系副教授丁长发表示，我国教育、医疗等公共服务，都取决于城市行政等级，呈金字塔型梯度分布。这种资源配置方式，决定了大城市旁边的小城镇很多。
丁长发认为，“具体到中西部，因为技术、资金、人才等发展要素都被大城市吸附，小城镇的发展就会步履艰难。”所以，虽然城市在建设，但对人口的吸附力却呈下降趋势。
3
如何“调减”和“调整”？
值得注意的是，在城市持续收缩同时，还伴随着城区面积扩张、人口密度下降。
用城区常住人口除以城区面积所计算的城区人口密度，背后反映的是城市土地资源配置效率。
2014年至2018年，在持续收缩的5座黑龙江城市中，有4座人口密度下降，佳木斯尤其突出，在城区面积几乎翻倍情况下，每平方公里土地上人口减少约3000人。
整理制图：城市进化论
实际上，城区常住人口与城区面积数据升降，反映了城市建设用地利用效率，是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中，一个值得重视的指标。
观察收缩型城市的意义也在于此——当城区常住人口的增长速度，赶不上城区面积扩张速度，就会造成资源错配，不利于城市紧凑型发展。
《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》特别提到，“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。
所谓“调减”，丁长发认为，收缩型城市既要有行政区划的调整，也要有土地面积的调整。
丁长发提到，合并市辖区，控制城市建设用地规模，土地指标划给人口净流入大的地区，从而缓解紧张的工业用地、商业用地，“最重要的就是人地挂钩，收缩型城市的土地指标要跟人走”。
一方面，让“人的城镇化”替代“土地城镇化”成为主流，根据人口的增长给城市确定新增用地。
另一方面，当人口数量持续下降，调整区划提高资源配置效率，同时也要进行人口空间的优化布局。
在中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀看来，从行政区划上讲，要缩减的是一些区划设置不合理的地方。所谓“不合理”，就是有些地方自然生态等条件不太好，离大城市又比较远，但还是赋予了它们很大的发展权限，那么这些区划可以适当做调整。
但他同时也提醒，优化行政区划，要持审慎的态度。
数据统计说明
数据来源：住建部发布的2014年-2018年“城市建设统计年鉴”。
统计指标：城区常住人口（城区人口+城区暂住人口）、人口密度（城区常住人口/城区面积）。
对收缩型城市的判定：综合其他学者的研究和国际定义，我们认为，“城区常住人口连续三年下降”即为收缩。
统计弊端：时间周期较短，易受临时性因素影响；只考虑城区常住人口变化，缺少经济效率、教育水平、产业结构、老龄化等因素分析。
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